水利部、国家体改委、国家经贸委关于发布《全民所有制水利企业转换经营机制实施办法》的通知
水利部 国家体改委 等
水利部、国家体改委、国家经贸委关于发布《全民所有制水利企业转换经营机制实施办法》的通知
1994年4月14日，水利部、国家体改委、国家经贸委
各省、自治区、直辖市、计划单列市经贸委（经委、计经委）、体改委、劳动厅（局）、水利（水电）厅（局），水利部直属各单位：
根据《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的规定，现发布《全民所有制水利企业转换经营机制实施办法》，请遵照执行。
全民所有制水利企业转换经营机制实施办法
第一章 总 则
第一条 为贯彻实施《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（以下简称《条例》，推动全民所有制水利企业（以下简称企业）转换经营机制，增强企业活力，提高企业经济效益，结合水利企业实际，制定本实施办法。
第二条 本实施办法适用于水利系统范围内，经济上独立核算，法律上独立承担民事责任，经工商行政管理部门核准登记并具有企业法人资格的全民所有制水利企业。
第三条 企业转换经营机制的目标是：使企业适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。
第二章 企业经营权
第四条 转换企业经营机制的重点是落实企业的经营权，转变政府部门管理经济的职能。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。
第五条 企业按照国家规定的资产经营形式，对国家授予其经营管理的财产，依法行使经营权。
企业在统一税制情况下，应积极探索继续强化企业激励和约束机制的多种经营形式，进一步调动企业的积极性，逐步建立适应社会主义市场经济体制要求的现代企业制度。
第六条 企业享有生产经营决策权
企业根据国家宏观计划指导和市场需要，自主作出生产经营决策，发展水电、供水、建筑施工、机械制造和为社会提供服务的其他行业。
有防汛抗洪任务的综合利用企业，在兴利服从防洪保证安全的前提下，制定汛期调度运用计划，报主管部门审批，在汛期服从防汛指挥部门的统一调度和指挥。
企业在完成国家下达的指令性计划后，有权自主决定在本行业内或者跨行业调整生产经营范围，实行“一业为主，多种经营”。
要进一步缩小对企业的指令性计划。在正常情况下，企业应完成国家下达的指令性计划。如遇非正常情况，企业有权要求上级主管部门调整已下达的指令性计划，计划调整下达后，任何部门不得任意调整。
第七条 企业享有产品、劳务定价权
水利企业除水价、电价执行国家规定的价格外，企业提供的加工、维修、技术协作等劳务，由企业自主定价。
水利施工企业可根据国家主管部门颁布的工程定额和有关规定，自主决定工程报价。
水利企业生产的日用工业消费品和生产资料，除国家规定统一管理的价格外，由企业自主定价。
第八条 企业享有产品销售权
企业根据指令性计划生产的产品，应按计划规定的范围销售。企业在完成指令性计划的产品生产任务后，超产部分和企业生产的指令性计划以外的产品，可以自行销售。
第九条 企业享有物资采购权
企业对指令性计划供应的物资，有权要求与生产企业或者其他供货方签订合同。
企业对指令性计划以外所需的物资，可以自行选择供货单位、供货形式、供货品种和数量，自主签订订货合同，并可以自主进行物资调剂。
第十条 企业享有进出口权
企业可在全国范围内自行选择外贸代理企业从事进出口业务，并有权参与同外商的谈判。
具备条件的企业，经政府有关部门批准，依法享有进出口经营权，任何部门和单位不得截留，有进出口经营权的企业，在获得进出口配额、许可证等方面，与外贸企业享有同等待遇。
企业根据国家规定，可以在境外承揽工程、进行技术合作或者提供其他劳务；可以进口自用的设备和物资。
第十一条 企业享有投资决策权
企业依照法律和国家有关规定，有权从留用资金、实物、土地使用权、工业产权和非专利技术等向国内各地区、各行业的企业、事业单位投资，购买和持有其他企业的股份。经政府有关部门批准，企业可以向境外投资或者在境外办企业。
企业遵照国家产业政策和水利行业发展规划，以留用资金和自筹资金从事生产性建设，能够自行解决建设和生产条件的，由企业自主决定立项，并按有关规定办理手续后自主决定开工。
企业从事生产性建设，需要银行贷款或者向社会发行债券的，按照国家有关规定，报政府有关部门会同银行审批或者由银行审批。使用境外贷款的，报政府有关部门审批。
企业根据其经济效益和承受能力，可以自行组织技术开发，按照国家有关固定资产折旧的规定，企业有权选择具体的折旧办法，确定加速折旧的幅度。
第十二条 企业享有留用资金支配权
企业在保证实现企业财产保值、增值的前提下，其留用利润，有权自主分配使用。
除国家有特殊规定的，从其规定外，企业有权拒绝任何部门和单位无偿调拨企业留用资金。
第十三条 企业享有资产处置权
企业对一般闲置的设备和建筑物等固定资产，可以自主决定出租、抵押或者有偿转让；对关键设备、成套设备或者重要建筑物经水行政主管部门批准后，方可以出租、抵押或有偿转让。企业处置资产的收入，应按国家有关规定办理。
企业处置固定资产，应当依照国家有关规定进行评估。
第十四条 企业享有联营、兼并权
企业按照自愿、有偿、平等、互利的原则，可以和水利系统内外的企业、事业单位进行联营，亦可兼并其他企业，报主管部门备案。
第十五条 企业享有劳动用工权
企业按照面向社会、公开招收、全面考核、择优录用的原则，有权自主决定招工时间、条件、方式、数量及用工形式。
企业有权在做好岗位规范、定额、定员的基础上，搞活用工制度。坚持公开、择优的原则，优化劳动组合，妥善安置富余人员。有条件的企业，积极实行全员劳动合同制。
除国家规定应当安置的人员外，企业有权抵制任何部门强行命令企业录用职工。
企业有权依照法律、法规，解除劳动合同，辞退、开除职工。
第十六条 企业享有人事管理权
企业按照德才兼备、任人唯贤的原则和责任与权利相统一的要求，自主行使人事管理权。
企业有权按照平等、竞争、择优的原则，打破管理人员、技术人员和工人的身份界限，对管理人员和技术人员实行聘用制、考核制。企业有权根据实际需要，设置在本企业内有效的专业技术职务。按国家统一规定评定的专业技术职称的人员，其职务和待遇由企业自主决定。
企业中层行政管理人员，由厂长（经理）按照国家有关规定任免；副厂级行政管理人员，由厂长（经理）按照有关规定提请上级行政主管部门任免，或者经上级行政主管部门授权，由厂长（经理）任免，报上级主管部门备案。
第十七条 企业享有工资、奖金分配权
企业在坚持工资总额增长率低于本企业经济效益增长率、职工实际平均工资增长率低于本企业劳动生产率增长原则的前提下，按照国家规定的工效挂钩、工资总额包干等办法分别确定工资总额。
企业应选择能够综合反映企业经济效益和社会效益的指标作为挂钩指标实行工效挂钩；政策性亏损企业可以实行工资总额与减亏指标挂钩，或新增工资按减亏额的一定比例提取的办法；不能挂钩的企业可采用工资总额包干的办法，减人不减工资总额，增人不增加工资总额。
企业应建立工资储备金制度，以丰补歉。企业有权自主使用按政策规定提取的工资总额，自主分配工资、奖金，制定和调整本企业的职工工资标准。有条件的企业应积极实行岗位技能工资制或适合本企业特点的工资制度。
企业有权选择适合本企业特点的具体分配形式，如计时工资、计件工资、定额工资、质量工资、浮动工资、承包工资、奖金、津贴等，把基本工资制度与灵活多样的工资分配形式有机地结合起来。企业有权在提高经济效益和建立严格的考试、考核制度的基础上，建立本企业正常增资机制。
除国家另有规定外，企业有权拒绝任何部门和单位提出的，由企业对职工发放奖金和晋级增薪的要求。
第十八条 企业享有内部机构设置权
企业有权自主决定内部机构的设立、调整和撤销并决定企业的人员编制。
第十九条 企业享有拒绝摊派权
企业有权拒绝任何部门和单位向企业摊派人力、物力、财力，企业可以向审计部门或者其他政府有关部门控告、检举、揭发摊派行为，要求作出处理。
第三章 企业自负盈亏的责任
第二十条 企业以国家授予其经营管理的财产，承担民事责任。厂长（经理）对企业盈亏负有直接责任；职工按照企业内部经济责任制，对企业盈亏也负有相应责任。
第二十一条 企业必须建立起分配约束机制和监督机制，切实杜绝企业工效挂钩和财务包干中“包盈不包亏”、“虚盈实亏”的做法和不顾企业后劲的短期行为，使企业经济效益的增减与职工收入的增减同步。
厂长（经理）晋升工资，应当按管理权限，由上一级水行政主管批准。
企业为实现政府规定的社会公益目标或者生产指令性计划产品，由于定价原因而形成的政策性亏损，物价管理部门应当有计划地调整或者放开产品价格（收费），予以解决。不能调整或者放开产品价格（收费）的，应由财政部门审查核准，给予相应的补贴或者补偿。采取上述措施后，企业仍然亏损的，作为经营性亏损处理。
对企业的政策性亏损，由财政部门按照同行业生产经营同类产品或商品的平均实际成本、费用和平均合理利润，以及市场情况，实行定额补贴，也可根据企业实际情况实行“总额控制，减亏分成”、“亏损补贴总包干”等补贴办法。
企业应采取措施，确保企业财产的保值、增值。企业应按规定及时、足额计提折旧，做好企业的固定资产更新和技术改造。
第二十二条 企业连续三年全面完成上交任务，并实现企业资产增值的，按企业隶属关系，对厂长（经理）或厂级管理人员给予相应的奖励，奖金由决定奖励部门拨付。
企业由于经营管理不善而形成的经营性亏损，按《条例》规定办理。
第四章 企业的变更和终止
第二十三条 企业根据经营情况，可以通过转产、停产、合并、分立、解散、破产等方式，进行产品结构和组织结构调整，推动生产要素的合理组合，实现企业的优胜劣汰。
承担防汛、抗旱、洪水、发供电等重要任务的企业，应以政府的专项投入或其他专用资金确保涉及人民生命财产安全的防汛、抗旱、洪水、发供电等任务的完成。如无力继续经营，应及时上报情况，不得自行申请破产。
其他企业变更和终止，均按《条例》规定的程序办理。
第五章 企业和行业主管部门的关系
第二十四条 按照政企职责分开的原则，各级水行政主管部门依法对所属企业进行协调、监督和管理，为企业提供服务。
第二十五条 全民所有制水利企业财产属于全民所有，即国家所有。各级水行政主管部门根据政府授权对所属企业财产进行监督管理。
企业财产包括国家以各种形式对企业投资和投资收益形成的财产，以及其它依据法律和国有资产管理行政法规认定的属于全民所有由企业经营管理的财产。
第二十六条 为确保企业财产所有权，各级水行政主管部门应会同各级政府和有关部门对企业行使下列职责：
（一）考核企业财产保值、增值指标，对企业资产负债、损益情况进行审查和审计监督；
（二）根据国家的有关规定确定国家与企业财产收益的分配方式，核定企业上交利润和工资总额基数；
（三）根据国家的有关规定，批准企业生产性建设项目。本办法第十一条规定由企业自主决定的投资项目除外；
（四）决定或批准企业的设立、合并（不含兼并）、终止、拍卖，批准企业的被兼并申请；
（五）各级水行政主管部门，依照有关规定和程序，决定或批准对所属企业厂长（经理）的任免和奖惩；
（六）对企业财产管理法规的执行情况进行监督；
（七）维护企业依法行使经营权，保障企业的经营活动不受干预，协助企业解决实际问题。
第二十七条 各级水行政主管部门应采取下列措施加强对企业的宏观调控和行业管理，培育和发展市场体系，建立和完善社会保障制度：
（一）根据水利发展总体规划，制定企业发展的规划、政策；
（二）根据产业政策和规模经济要求，引导企业组织结构的调整，实现资源的合理配置；
（三）会同有关部门调整现行水利产品价格政策，推进价格改革，建立能够反映市场需求，符合价值规律的水利产品价格体系；
（四）推动企业技术进步，指导企业建立和完善经营管理制度，制订考核企业的经济指标体系，提高企业整体素质；
（五）组织企业管理人员岗位任职资格培训，开展企业管理人员业务和技术培训；
（六）建立健全市场信息网络，组织国际经济、技术合作和交流，为企业决策和经营活动提供经济、技术信息和咨询服务，引导和帮助企业开拓国内外市场；
（七）根据国家有关社会保障的法规、政策，建立和完善水利系统的社会保障制度。搞好水利系统的养老保险基金统筹工作，参加社会的失业、待业保险统筹工作，保障职工的合法权益；
（八）协调企业与其他单位之间的关系，维护企业合法权益，减轻企业的社会负担，保障企业的正常生产经营秩序。
第二十八条 各级水行政主管部门应加快转变职能，把国家赋予企业的经营自主权下放给企业，不得截留，侵犯。凡违反《企业法》和《条例》规定的，依法追究有关部门和个人的法律责任。
第六章 法律责任
第二十九条 政府有关部门和各级水行政主管部门违反《条例》规定，干预、侵害企业经营自主权的，依照《条例》的规定，承担法律责任。
第三十条 企业违反《条例》规定的，水行政主管部门应当责令其改正；情节严重的，依照《条例》规定，承担法律责任。
第三十一条 阻碍厂长（经理）和各级管理人员依法行使职权的，或者扰乱企业秩序，致使生产、营业、工作不能正常进行的，由企业所在地公安机关给予治安管理处罚；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第三十二条 水利系统的集本所有制企业，可以参照执行本办法。
第三十三条 《条例》已有明确规定，本办法未涉及的，按《条例》规定执行。
第三十四条 本办法颁布前，水利部颁发的规章和其他行政性文件中有关企业方面的规定，凡与本办法相抵触的，以本办法为准。
第三十五条 本办法由水利部负责解释。
第三十六条 本办法自公布之日起施行。
李传轩 复旦大学法学院 讲师
关键词: 环境诉讼/原告资格/扩展/合理限制
内容提要: “直接利害关系人”这一原告资格的传统设定，在解决环境纠纷时遭遇到极大挑战，凸显出主体范围过于狭隘的困境，无法充分有效地救济相关环境权益。对环境诉讼原告资格进行扩展已成为我国环境诉讼制度如何独立发展的现实命题，这方面国外相关成功经验或教训均可作为参照。但对环境诉讼原告资格的扩展不是没有边界的，应当根据中国当下环境纠纷解决的实际予以合理限制，实现权益救济与司法效率等多元目标的均衡化。
基于“不告不理”的消极司法理念，原告在环境诉讼中占有非常重要的地位，掌握着发动环境诉讼、实现相关环境权益的司法救济和促进环境保护的钥匙。由于环境诉讼不仅涉及到私人环境权益救济，还涉及到环境公共利益的保护，环境诉讼中的原告问题更趋复杂和困难。其中最为关键的问题就是原告的起诉资格应当如何设定。在环境诉讼中，涉及到刑事犯罪问题主要是由检察机关提起公诉，其原告资格问题相对简单，不在笔者探讨之列。
一、问题的提出：狭隘的原告资格
关于侵权案件中的原告资格，无论是民事侵权还是行政侵权，传统诉讼制度都将之限定为“直接利害关系人”，即只有与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织才有权提起诉讼。这一规则是受传统“诉之利益”理论影响而形成的。即原告必须具有与诉讼直接相关的实体性权利，并且这种权利受到了实质侵害，才有资格提起诉讼。目前我国的环境诉讼中，无论是环境民事诉讼还是环境行政诉讼，都是坚持这一理论及做法。比如，我国《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，并在第41条进一步规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”；尽管《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条的规定将行政诉讼原告资格的范围进行了一定扩展，但仍要求与具体行政行为有法律上的利害关系。在实体法方面，我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但其后的法规中，并没有将此条控告权具体化，比如公民诉讼的主体资格、受案范围、举证责任等问题，因而在实务中也无法根据这一条提起诉讼。[1]
“直接利害关系人”的原告资格要求无疑能够预防诉权滥用问题，节约有限的司法资源。但在环境侵权纠纷这类新型案件的处理中，传统规定已受到司法现实的严峻挑战，暴露出起诉主体范围过于狭隘的弊端，无法满足环境权益救济和生态环境保护的特殊需要。一般认为，基于生态环境与自然资源的特殊属性，环境利益不仅具有私益属性，还具有强烈的公益属性，许多时候环境私益和环境公益还存在着竞合状态。对于环境侵权行为来说，由于环境侵害的间接性、隐蔽性和潜伏性，在许多情况下并不存在直接的和具体的受害人，而间接利害关系人不符合传统原告资格的规定，无权提起环境诉讼，其受到侵害的个人环境权益也就无法获得司法救济。尤其是涉及到环境公共利益遭受侵害的时候，比如大气的污染、气候变暖、野生动物的捕杀和森林的过度砍伐等，往往没有特定的受害者，按照传统的原告资格要求，这类侵权案件显然无法进入司法程序加以解决。在具体诉讼实践中，个人环境权益或环境公共利益受到侵害，因受既定的原告资格限制而无法提起相关诉讼的案例近几年来在我国不断涌现。比如，2003年2月杭州市民金奎喜就西湖风景区建无关项目状告市规划局，被法院认定为不具有起诉资格而不予立案；[2]2003年12月杭州市民陈法庆告浙江省政府和浙江省环保局行政不作为案，法院以环境污染跟原告没有直接的利害关系为由裁定不予受理。[3]
综合观之，“直接利害关系人”这一狭隘的诉讼资格规定不仅排除了环境侵权中广泛存在的间接利害关系人的起诉资格，阻碍了对被侵害环境私益的充分救济，而且也使得许多没有特定受害人的环境公益侵害行为无法受到司法制裁。为了有效发挥环境司法制度救济环境私益和环境公益、保护生态环境的“最后防线”功能，如何因应环境司法实践要求，在环境诉讼中适当扩展原告资格，已成为我国环境诉讼制度发展的全新问题。
二、环境诉讼中原告资格的扩展：多元起诉主体的引入 根据环境侵权的特点和司法实践的需要，放宽对原告起诉资格的限制，已成为许多发达国家环境诉讼制度的发展趋势。发达国家原告资格的扩展，不仅放松了对传统环境私益诉讼中起诉资格的限制，还诞生了一种全新的诉讼形式——环境公益诉讼。考察国外环境诉讼的最新发展，可以说，用新的诉讼方式来满足新的社会要求，比较研究证明了它绝不是孤立现象，而是一种更具广泛性的全球现象。[4]这种广泛的原告资格放松趋势，以及对环境公益诉讼的创设，一方面有着直接的理论依据，比如“私人检察总长”理论、“环境公共信托”理论等；另一方面也是基于对环境法的社会本位、环境权的社会属性的充分认知，超越传统诉讼的思维窠臼，将环境诉讼全新定位为一种社会性诉讼，其不仅包含传统环境私益诉讼的内容，还包含了环境公益诉讼的内容，并根据环境诉权社会化的内在要求，引入了多元化的起诉主体。对于中国的环境司法而言，借鉴国外成熟经验，适当扩展原告资格，引入多元化起诉主体，并建立环境公益诉讼制度，是必然的发展方向。
（一）公民、法人或其他组织
在环境诉讼中，原告资格如果局限于“直接利害关系人”范畴，对于众多的具有间接利害关系的公民、法人或其他组织而言，其个体环境权益以及环境公共利益就不能获得司法救济，有关环境侵权行为也无法受到司法制裁。为解决这一问题，许多国家大大放宽了对公民等主体的起诉资格要求，最典型的就是美国。美国将其发展出来的“私人检察总长”理论和“环境公共信托”理论等运用在环境司法之中，于20世纪70年代建立了公民环境诉讼制度，赋予“任何人”以原告资格。“私人检察总长”理论的核心内容是法律可以授权公民或组织为维护公共利益而提起诉讼，被授权的公民或组织就相当于检察总长，发挥同样的功能。[5]“环境公共信托”理论是萨克斯教授提出的，主要观点之一是公民环境诉讼能够对政府行使基于公共信托而被赋予的环境公共财产管理权进行监督。[6]根据上述理论，美国在《清洁空气法》中首次规定了著名的公民环境诉讼条款，授权“任何人”都可以自己的名义对任何违反环境法的行为提起诉讼，即“任何人对任何人的诉讼”。类似条款还在《清洁水法》、《有毒物质控制法》、《资源保护和恢复法》和《濒危物种法》等环境法律中相继制定。（注：The Clean AirAct，42 U. S.C.，7604（a）；TheCleanWaterAct，33 U. S.C.，1365（a）；TheToxic SubstancesControlAct，15 U. S.C.，2619（a）；The Resource Conservation and RecoveryAct，42 U. S.C.，6972（a）；The Endangered SpeciesAct，16 U. S.C.，1540（g）；and so on..）一方面，成文法上的规定将原告资格大大扩张；另一方面，司法实践中的判例又进一步丰富和诠释了原告资格的内涵。在1972年塞拉俱乐部诉莫顿案中，联邦最高法院认为，只要有关利益受到“事实上的损害”即可享有起诉资格，包括审美的、环境的或经济利益受到损害。[7]1992年的鲁坚诉国家野生动物联盟案[8]和2000年的地球之友诉兰德劳环境服务公司案[9]等重要判例，进一步对公民环境诉讼的原告资格进行了或紧或松的解释。
应当说，美国公民环境诉讼的主要属性是公益诉讼，它包含了我国的行政诉讼与民事诉讼两大诉讼领域，且包含了部分私益诉讼的内容，[10]其关于原告资格的规定跳出了“直接利害关系人”的理论窠臼，对我国环境司法中原告资格的扩展有很大的借鉴意义。具体而言，为充分救济环境污染等侵权行为所损害的环境私益与环境公益，我国环境司法不仅应扩展环境私益诉讼中的公民等主体的原告范围，还应创立新的环境诉讼形式——环境公益诉讼，将原告资格进一步放开。首先，对将环境私益诉讼中公民、法人或其他组织的原告资格要求放宽为“利害关系人”，包括直接利害关系人和间接利害关系人。如此，许多没有直接受害者的环境侵权行为也能受到司法制裁，其间接受害者的环境权益也可以获得司法救济。
其次，在现有的环境诉讼制度基础上，创立环境公益诉讼，专门用来解决环境公益受到侵害的司法救济问题，并将其中的原告资格设定为“任何与环境公益有一定关联的公民、法人或其他组织”。只要能够证明某一环境公益受到了“事实上的损害”，即可提起诉讼。
（二）检察机关
环境公益诉讼的产生，是基于以个人利益保护为中心的传统诉讼形式，无法满足对环境公益进行充分司法保护的要求这一现实。而无论大陆法系还是英美法系国家，检察机关通常都被认为是各种公共利益的代表。因此，赋予检察机关以原告资格，是许多国家在环境公益诉讼制度中的选择。美国公民环境诉讼中，具有起诉权的“任何人”就包括检察官。尤其是在大陆法系国家的环境公益诉讼中，检察机关的起诉主体地位可能更为重要，在提起环境公益诉讼方面发挥着更大的作用。德国《行政法院法》确立了检察官在行政诉讼中的公益代表人制度，并规定为维护公益，检察官可以提起任何行政公益诉讼，而此处的公益包含环境公益。法国新《民事诉讼法典》规定，检察机关可以“代表社会”的名义，以“主当事人”或“从当事人”身份参加公益诉讼。[11]
我国检察机关作为社会公共利益的代表，对民事诉讼和行政诉讼依法享有法律监督权。在环境公益诉讼中，检察机关应是当然的原告主体。这不仅是基于其公共利益代表的法律定位，更是因为检察机关拥有提起并有效参与环境公益诉讼的资源和能力。也有学者对于检察机关的原告资格持怀疑态度，[12]笔者认为，鉴于我国环境公益维护之艰难现实，赋予相对强势的检察机关以原告资格，对推进环境公益诉讼的实际运行很有必要。事实上，检察机关提起环境公益诉讼在我国已经实现了实践中的突破。2003年4月山东乐陵市检察院诉金鑫化工厂环境污染案[13]、2008年12月贵阳市检察院诉熊金志等人破坏生态环境案[14]等都是有益的尝试。
（三）环保团体（NGOs）
环保团体是以生态环境保护为设立宗旨的社会性非政府组织，自20世纪中后期以来迅速成长，成为世界环境保护运动的重要力量，对环境立法和环境司法的发展起到了关键性的推动作用。美国、德国和日本等发达国家都在不同程度上赋予环保团体以起诉资格。在各类环境诉讼中，环保团体的身影十分活跃，许多重大而著名的环境诉讼案件都是由其提起的。美国对环保团体的起诉资格要求比较宽松，只要正当成立，能证明与案件有一定利益关联（无需直接利益关联）以及存在事实上的损害，即可提起诉讼。但在德国、法国等欧盟国家中，对环保团体的原告资格则有着种种限制，主要包括注册或认可的要求、存续时间要求、活动范围要求、组织目标要求、以已经参与行政程序为前提的要求、非营利性要求等方面。[15]从国外环境公益诉讼的实践发展看，环保团体已成为十分重要的社会性起诉主体。
环保团体在我国也随着全社会对环境保护的重视，经历了从无到有、蓬勃发展的过程。截止到2008年10月，全国共有环保民间组织3539家（包括港澳台地区）。[16]实践中，许多环保团体发动公益诉讼、维护环境公益的愿望十分强烈，但囿于现行立法上的相关障碍而无法实现。这一现实困境严重削弱了环保团体参与环境保护法治的意愿、工具和力量，大大限制了其在促进我国环境正义实现方面的积极作用。我国应当借鉴欧美国家的经验，高度重视环保团体对于环境法治文明建设的重要意义。在立法上，应修改现行有关诉讼立法，建立环境公益诉讼，并将符合要求的环保团体确立为重要的原告主体；在司法中，也应营造便利于环保团体提起公益诉讼的程序机制和氛围。
（四）政府环保部门
政府环保部门依法肩负着国家环境管理和保护职责，同样是环境公共利益的法定代表主体。在环境公益诉讼中，尽管并不常见，但政府环保部门往往也可能成为原告主体之一，扮演起诉者角色。通常情况下，政府环保部门可以通过行使行政职权、采取各种行政手段来保护环境、防止环境侵害；但行政权力亦有其作用边界，无法应对所有环境违法行为，尤其是对环境损害补偿问题力不从心。因此赋予环保部门起诉权有助于弥补其行政手段的不足，以更充分地维护环境公共利益。从起诉能力看，环保部门具有环境保护方面的专业知识和技术力量，在搜集证据、测算环境损害上拥有巨大优势，能够很好地实现诉权。在美国公民环境诉讼条款规定中，包括联邦环保局在内的环保部门同样属于可以提起诉讼的“任何人”中的一员。在许多欧盟国家中，虽然实际案例不多，但环保部门的原告资格同样被法律认可。
在我国现行环境诉讼中，环保部门的原告资格缺乏明确规定。但我国《海洋环境保护法》第90条规定，破坏海洋环境并“给国家造成损失的”，由有关部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。这一规定为海洋环境主管部门提起民事诉讼提供了实体法上的基础。在司法实践中，贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工公司环境污染案，[17]则是我国环保部门提起环境诉讼的初步尝试，并取得了良好效果。当前我国环境诉讼制度发展完善的一项重要内容，就是在立法中进一步明确赋予环保部门以起诉资格，以最大限度地保护生态环境和自然资源。
（五）其他起诉主体
环境诉讼中的起诉主体除了上述几种之外，一些国家还赋予了自然物和后代人以起诉资格。自然物作为原告提起诉讼是生态利益中心主义的充分体现，也是自然权利论的重要内容，使自然物从传统的客体地位转变为主体，从而拥有了自己的独立权利。这可谓是当前世界环境诉讼制度最为激进的变革，纵观各国环境诉讼发展历史，仅在美国、日本等部分国家曾以判例的方式存在过。美国首先在1978年田纳西流域管理局诉希尔案中确立了“不会说话的小鱼”的权利，[18]进而在1981年帕里拉鸟诉夏威夷土地自然资源局案中承认了帕里拉鸟的原告资格。[19]
后代人的原告资格源自于代际公平理论，即“不在场”的后代人也对自然环境公平地享有同样的权利。因此，当自然环境受到侵害危及后代人的发展时，他们有权提起诉讼。后代人的起诉权通常是由当代人代为行使的。最为典型的案例是，1993年菲律宾的45名儿童代表当代及其下一代向法院提起诉讼，指控政府环境管理部门所签发的木材许可证合同超出了森林的采伐能力，并被法院所肯认。[20]
