浅析行政征用补偿制度
高凌华
（华东政法学院，上海，200042）
摘要：从理论界有纷争的行政征用展开，着重分析了行政征用补偿的特征及其法律制度的不足，并有针对性的提出了完善我国行政征用补偿制度的若干建议。
关键词：行政征用 行政征用补偿
An Analysis of Administrative Expropriation Compensation System
Gao ling-hua
(East China University of Politics and Law,Shanghai 200042,China)
Abstract: Beginning with the administrative expropriation in dispute in the theoretical circle , I analyse the characteristics and shortcomings of administrative expropriation compensation and propose some suggestions on perfecting our country's administrative expropriation compensation.
Key word: administrative expropriation; administrative expropriation compensation
一、 对行政征用行为的概述
为了更好的理解行政征用补偿制度，本文先行对行政征用作一阐述。我国学术界对行政征用的界定，主要有以下几种观点：（一）、广义的行政征收包括行政征用、行政征收、行政征调等。即把行政征用看作是行政征收的一种类型，认为行政征用是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。①（二）、行政征用系指国家通过行政主体对非国家所有的财物进行强制有偿的征购和使用。目前主要体现在国家对集体土地的征用上。此外，还有国家对文物的强制征购，行政机关对船只的强制租用等。②（三）、行政征用是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为，是一种独立的法律制度。③（四）、行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。④笔者认为，上述前三种观点均能基本把握行政征收行为的实质，但各有缺陷。第一种观点把行政征用作为行政征收的一种，实际上以字面表述、而不是以本质内容来归类。行政征用与行政征收有共同特征,如：公共目的性、强制性、法定性、可诉性。但他们的不同之处更加显而易见：行政征用是有偿的、相对人是不可预知的，而行政征收则正反之。另外，上述三种观点中行政征用法律关系中客体的范围较窄。行政征用的对象非常广泛：包括物，⑤智力成果⑥以及劳务。笔者比较赞同第四种观点。此观点从本质上对行政行为进行定义，比较全面的阐述了其特征。
二、 行政征用补偿制度
行政征用补偿是指行政主体的合法行政征用行为使被征用的公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损害，由国家承担的补偿责任的制度。其本意在于“对于因公益之必要，经济上蒙受特别牺牲者，为调节之补偿，以实现正义公平之理想，而期法律生活之安定”，以“为私有财产与公共利益之调和”⑦行政征用补偿的理论基础有多种，特别牺牲说⑧逐渐占主导地位。该说认为，国家本来有使人民负担义务的权力，人民有服从国家命令的义务，但如果是特定人承受了并非一般的负担而受特别牺牲时，国家应给予补偿，这合乎正义公平的原则。行政征用补偿是行政征用中最重要的问题之一，其立法水平、执行状况直接决定了行政征用制度的成功与否。我国有些行政征用制度常因补偿内容的不易执行而有沦为一纸空文的危险，⑨便充分说明了行政征用补偿的重要性。
(一)、行政征用补偿的特征
第一、 政征用补偿是由行政主体合法的行政征用行为而引起的。这与由违法行政行为引起的行政赔偿不同。这是对为了实现公共利益，而被剥夺权利或被限制权利者的损失补偿及利害调整。
第二、 政征用补偿的对象是权利被剥夺或被限制者的合法权益所遭受的特别损失。在行政征用补偿中，只有特别损失才可以补偿，而合法权益受到违法行政行为侵犯都可请求行政赔偿。
第三、 行政征用补偿是行政主体公法上的义务。行政主体在管理社会公共事物中，使权利被剥夺或被限制者承担了别人没有承担的义务，遭受了损失，是与“社会义务面前人人平等”的公民原则相违背的。因而，行政主体要承担行政征用补偿的义务。
（二）行政征用补偿的原则
世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的行政用补偿制度，从而也形成各自不同的原则，有“正当”、“公平” 、“公正”“、合理”等补偿原则。法国实行全部、直接、物质补偿原则。日本则实行“正当补偿”原则。美国按征用时市场上的公平价值补偿，这种市场价值，不仅包括征用时的使用价值，而且包括被征用财产的最佳使用价值，即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”，体现为一种对于“预期利益”之保护。⑩在我国实践中，有“相应补偿”或“适当补偿”的规定。补偿标准较低，补偿利益小于损失利益，这与我国目前的国情密切相关，经济基础还很薄弱。但是给予更充分、更完全的补偿，同时又能配置资源，监控权力是不可逆转的大趋势。笔者认为行政征用补偿应遵守下列原则：
第一、 平合理原则，这一原则要求对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失予以尽可能补偿。同时，应采取灵活的态度，使用不同的标准。如，征地建图书馆和建豪华别墅可采用不同的标准。后者标准可高一些。
第二、 偿直接损失原则，指行政征用补偿仅补偿与以公共利益为目的的行为之间有直接的因果关系的损失。如，因专利权被征用而不能专有专用的损失是直接损失。由于房屋拆迁被安置到离上班地点较远的地方居住，拆迁户因此增加了上班途中的时间和车票费用，这些损失被认为是间接损失。
第三、 补偿物质损失的原则，即行政征用补偿不包括精神上和感情上的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为行政征用行为是合法的且为了公共目的，不同于对行政违法行为造成的损害的行政赔偿。
第四、 补偿实际损失原则，即行政补偿只对已发生或将来一定发生的损失进行补偿，而不包括将来可能发生的不确定的损失。
（三）我国行政征用补偿中存在的问题
行政征用制度在我国建立较早，早在民主革命时期的《陕甘宁地区地权条例》中已有规定。但到目前为止，我国还没有较为系统的有关行政征用补偿的专门法律制度。笔者认为，目前我国行政征用补偿的不足之处有：
第一、 政征用无宪法依据。以宪法文件规定保护私有财产并适当限制的原则，是近代工业国家一致的做法。如，美国宪法第5条修正案：“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征用为公用”；日本宪法规定：“私有财产，在正当补偿下得收为公用”；意大利共和国宪法规定：“为了公共利益，私有财产在法定情况下的有偿征收之“。而我国“重征用轻补偿或无补偿”的宪法模式，被建国后至今的四部宪法无一例外的采用。11尽管我国早已建立行政征用补偿制度，但却无宪法依据。
第二、 专门系统的行政征用补偿法。我国行政征用补偿制度规定分散在单行的各个法律中，致使补偿标准有很大差异，且不稳定。这样容易出现各个补偿规定的不协调性甚至排斥性，从而危害法律的可预见性和权威性。另外，一些法律、法规中的补偿标准十分模糊，可操作性很差。这样行政机关的自由裁量权便很大，其行使权力便会因无界限而无休止。权力的无休止行使带来的是权利的被侵犯。
无专门系统的行政征用补偿法，还导致无补偿方式的统一规定。以金钱补偿为主，其它形式为辅是各国通行的补偿方式。如，法国，除货币补偿外，还出现实物补偿方式（如，为家庭耕作土地被征之家庭成员提供同样条件和设备的土地）我国也有金钱补偿、实物补偿、返还原物、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等形式。不同领域有不同的补偿方式，体现了补偿的灵活性的优点。但是，对不同领域中相同或相似情况出现不同方式的补偿，或者对不同或相差悬殊的情形予以相同的方式补偿，也是个不能忽视的问题。
第三、 行政征用补偿程序混乱。我国无序征用的现象较普遍。12除土地征用外，大多数征用行为均为无程序控制，或仅有非常简单的规定，如《戒严法》规定：“实施征用应当开具征用单据”。没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障，13程序的混乱不清会造成权力的滥用，会加重人治色彩，从而权利会被侵犯的机率增加。一般的，行政征用补偿应先由当事人事先经协商达成协议，先补偿，后实施征用行为。
第四、 行政征用补偿救济手段不完善。此方面不足主要体现在司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决，法院一直不予受理。有很多纠纷经过行政复议程序后，当事人仍对复议结果不服，但状告无门，目前，此状况亟待改变。一是因为法院对此类案件置之不理，不仅不利于保护权利被剥夺或被限制者的权利，也不利于监督行政主体行使权力，从而不符和依法治国的理念；二是因为我国已是WTO成员国，我国必须遵守WTO协议。成员国的立法要设定向司法当局起诉的权利。如果行政机关做出最后裁决后，法院不能再复议，这显然和WTO的规定相矛盾。
（四）完善我国新政征用补偿制度的建议
本部分针对上部分中我国行政征用补偿制度中的问题做出对应的建议。
第一、 善宪法中的征用补偿条款。我国宪法应借鉴国外宪政的经验，在宪法中明确规定“征用”条款，并着重突出“补偿规定”，从而为行政征用补偿确立宪法依据，明确基本原则。因为行政征用补偿是关系到基本权利的问题，理应由宪法来作规定，因为宪法是保障权利、限制权力的法。
第二、 定系统的行政征用补偿法。在宪法相关规定的指导下制定系统的行政征用补偿法或者在统一系统的行政征用法中转辟一部分规定补偿问题。这样，把本来各个零散的补偿规定集中到一块，便于条文之间的衔接和立法精神的协调，使补偿标准更明确，补偿形式更合理，更能防止出现漏洞或发生冲突。
第三、 使行政补偿有序化。源于英国1215年《自由大宪章》的自然公正这一普通法的古老立法原则是听证制度的法哲学基础。它在普通法中确立了两个最基本的程序规则，其中一个是：任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。14我国行政征用补偿也应遵循这个重要基本规则。因为我国目前仍没有把听政程序作为补偿过程中的重要程序，具体权利的不到落实，权力滥用不能很好的被管制。我国应对补偿的制定过程，补偿的具体执行过程，告知补偿的救济途径等都作明确的规定，改变以往条款上的笼统抽象与无序。
第四、 应把司法救济作为重要的行政征用救济手段。法律应该明确规定，行政征用补偿经过复议后，如果仍不服复议裁决，可以向人民法院提起行政诉讼。经过审查符合受理条件的，人民法院应当受理。在案件审理过程中可以适用调解原则，调解不成，人民法院应当做出判决。15
作者简介：高凌华（1976--- ），女，山东潍坊人，华东政法学院2000级研究生
通讯地址：华东政法学院2031# 高凌华
邮编：200042
① 熊文钊，《现代行政法原理》，法律出版社2000年9月第1版。
② 胡建淼，《比较行政法---20国行政法评述》，法律出版社1998年7月第1版
③ 刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期
关于贯彻执业药师注册管理工作实施意见的通知
国家食品药品监督管理局
关于贯彻执业药师注册管理工作实施意见的通知
药管人[2000]27号
各省、自治区、直辖市药品监督管理局或卫生厅（局）、医药管理部门、新疆生产建设兵团
卫生局、医药管理局：
为认真贯彻《执业药师注册管理暂行办法》（国药管人[2000]156号），加强执业药师注
册管理工作，现将《执业药师注册管理工作实施意见》印发给你们，请遵照执行。
附件：一、执业药师注册管理数据库及结构
二、执业药师注册证编码规则
三、年度执业药师注册统计报表
四、执业药师注册专用印章式样
国家药品监督管理局人事教育司
二ＯＯＯ年四月二十九日
执业药师注册管理工作实施意见
根据《执业药师注册管理暂行办法》，经研究，制定本实施意见。
一、注册范围：
1. 凡已获得执业药师资格并在执业范围内工作尚未注册者；
2. 已经注册须重新注册换证。
二、注册条件：
1. 凡已取得执业药师资格者，可向执业单位所在地区的执业药师注册机构申请办理注
册。
2. 申请首次注册的执业药师须提交以下材料：（1）《执业药师资格证书》；（2）身份证
明复印件；（3）近期一寸免冠正面半身照片5张；（4）县级（含）以上医院出具的本人6个
月内健康体检表；（5）执业单位证明；（6）执业单位合法开业的证明复印件。并填写“执业
药师首次注册申请表”。
3. 重新注册的执业药师须提交以下材料:（1）《执业药师资格证书》和《执业药师注册
证》；（2）执业单位考核材料；（3）《执业药师继续教育登记证书》；（4）县级（含）以上医
院出具的本人6个月内健康体检表。并填写“执业药师再次注册申请表”。
4.取得执业药师资格一年后申请注册的，除须提交申请首次注册所需材料外，还应提交
载有本人参加继续教育记录的《执业药师继续教育登记证书》。
三、注册程序：
1．各省、自治区、直辖市药品监督管理局为执业药师注册机构，负责本辖区执业药师
的注册管理工作。
2．执业药师资格考试合格者，持《执业药师资格证书》到所在省、自治区、直辖市药
品监督管理部门注册机构办理注册。
3．注册机构收到注册申请人提交的申请材料应予以认真审核，审核合格者准予注册，
颁发《执业药师注册证》。
4．办理执业药师注册时，注册机构须在《执业药师资格证书》注册情况栏内加盖注册
专用印章（由各注册机构根据规定的印章式样。制作，见附件四）；在《执业药师注册证》
及其副本中须填写执业地区、执业类别、执业范围、执业单位和有效期限。
5．注册机构须定期公告准予注册、注销注册和变更注册的人员名单，并报国家药品监
督管理局执业药师考试管理中心（以下筒称考试管理中心）备案。
四、注册要求：
1．各省、自治区、直辖市药品监督管理部门要成立专门机构并设专人负责。在注册登
记过程中按《执业药师注册管理暂行办法》的要求，认真审核，严格把关。
2．本次注册工作须在2000年12月31日前完成，并在2001年1月31日前将各类注册
表及年度统计报表（见附件三）报送“考试管理中心”。
今后各注册机构须在每年12月31日前将本辖区执业药师年度统计报表报送“考试管理
中心”。
3．各注册机构应按照附件一、附件二的格式要求，建立本辖区执业药师注册管理数据
库，并同有关注册材料一并上报。
五、其他：
1．执业药师申请再次注册，应按规定完成执业药师继续教育。
2．尚未组建省级药品监督管理局的，暂由省级医药管理局继续负责执业药师注册工作。
3．执业药师注册后，颁发由国家药品监督管理局统一印制的《执业药师注册证》及其
副本。副本由执业药师本人保管。
4．执业药师注册工作所用的各种注册表格由“考试管理中心”统一印制。
各地注册机构可结合本地实际情况，对注册工作提出具体要求。执业药师注册工作中出
现的情况或问题，请及时与“考试管理中心”联系。
附件一：
执业药师注册管理数据库及结构
一、基本要求：
数据必须全面、准确、真实。
二、格式要求：
数据库：来用DBF数据库文件格式．
库文件名定义：省拼音代码+年度．DBF
三、数据库基本结构：
序号 字段名 类型 长度 字段含义 代 码
l ID C 4 编号 记录号
2 XM C 8 姓名 文字
3 XB C 1 性别 男1 女2
4 MZ C 1 民族 汉1 少2 外籍3
5 SFZH C 18 身份证号 号码
6 ZZMM C 1 政治面貌 党1 团2 民3 群4
7 CJGZSJ D 8 参加工作时间 年 - 月
8 ZC C l 职称 正高1 副高2 中3 初4 员5 无6
9 XL C 1 学历 硕研以上1 大本2 大专3 中专4 高中5 初中6 职高7 其他8
10 BYXX C 20 毕业学校 文字
11 ZY C 1 所学专业 药学1 医学2 化学3 化工4 生物5 工程6 文科7 其他8
12 ZYDQ C 6 执业地区 省份
13 ZYLB C 1 执业类别 药学1 中药学2
14 ZYFW C 1 执业范围 生产1 经营2 使用3
15 ZYDW C 30 执业单位 文字
16 DWDZ C 30 单位地址 文字
17 DWYB C 6 邮政编码 号码
18 DWDH C 14 单位电话 号码
19 ZZDH C 10 住宅电话 号码
20 XGW C 10 现工作岗位 文字
21 KSNF C 4 考试或认定年份 年份
22 ZGZSH C 8 资格证书号码 编号
23 ZCZSH C 12 注册证书号码 省份+ 类别+ 范围+ 年度+ 地市代码+ 大流水编号
24 SCZC D 8 首次注册时间 年 - 月 - 日
25 ZCJL M 10 注册记录 文字记录
26 BGJL M 10 变更记录 文字记录
27 ZXSJ D 8 注销注册时间 年 - 月 - 日
28 JXJY M 10 继续教育记录 文字记录
附件二：
执业药师注册证编码规则
一、注册证书编码规则
注册证书编号采用12位码，编码格式极其表示：
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
┌─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┐
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
└┬┴┬┴┬┴┬┴┬┴┬┴┬┴┬┴┬┴─┴─┴┬┘
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │
└┬┘ │ │ └┬┘ └┬┘ └──┬──┘
│ │ │ │ │ │
省 执 执 注 地 大
级 业 业 册 市 流
代 类 范 年 代 水
码 别 围 度 码 号
注：省级代码：为我国行政区代码，数字是11-65。
执业类别：药学为l，中药学为2。
执业范围：生产单位为1，经营单位为2，使用单位为3。
注册年度：为注册年度后两位数字。
地市代码：为各地（市）代码。
大流水号：为各地（市）自然流水号码。
二、省、自治区、直辖市行政区代码：
引用《中华人民共和国行政区代码》标准。GB/T2260-1999
省、市 拼音代码 数字代码 省、市 拼音代码 数字代码
北京市 BJ 11 湖北省 HB 42
天津市 TJ 12 湖南省 HN 43
河北省 HE 13 广东省 GD 44
山西省 SX 14 广西自治区 GX 45
内蒙古自治区 NM 15 海南省 HI 46
辽宁省 LN 21 重庆省 CQ 50
吉林省 JL 22 四川省 SC 51
黑龙江省 HL 23 贵州省 GZ 52
上海市 SH 31 云南省 YN 53
江苏省 JS 32 西藏自治区 XZ 54
浙江省 ZJ 33 陕西省 SN 61
安徽省 AH 34 甘肃省 GS 62
福建省 FJ 35 青海省 QH 63
江西省 JX 36 宁夏自治区 NX 64
山东省 SD 37 新疆自治区 XJ 65
河南省 HA 41
附件三：
——————————————年度执业药师注册统计报表
填报单位： 省、自治区、直辖市（盖章）
项 目 总人数 执业类别 执业范围
药学 中药学 生产 经营 使用
一．上年度末注册人数
二．本年度注册人数
其中：首次注册人数
再次注册人数
注销注册人数
三．本行政区取得资格人数
其中：考试合格人数
认定人数
备
注
填报人： 填报时间： 年 月 日
附件四：
执业药师注册专用章式样
ＸＸＸ省
药品监督管理局执业药师
注册专用章
34×48mm (注：图章为椭园)
