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如何维护法制的统一

高 原


谁来维护法制的统一，如何维护法制的统一，等等，似乎已是一个亟待解决的严肃问题。一部法律制定后的目的就是能够有效、完整及全面的执行，但目前我国的司法实践中却存在着一些不容忽视的问题，但更加令人不安的是居然未能引起法学界及司法界的足够重视，这个倾向是相当危险的。笔者在此仅仅略举三个方面的问题，以作抛砖引玉之用，希望更多的学者及全社会都能予以关注。

一、 最高法院的司法解释问题
近年来随着司法解释活动的活跃，司法机关越权解释的问题似乎愈来愈显突出，不仅包括了实体法中民事主体基本权利义务的享有与承担，也涉及到了程序法中民事诉讼基本权利的限制与丧失，如最高人民法院在《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》中对出卖人惩罚性赔偿责任的规定实际上改变了合同法有关的责任承担规定，在《关于民事诉讼证据的若干规定》中对诉讼参与人举证权利的规定实际上产生了证据失权的后果，等等。由于我国的司法制度并未授予法院“造法”的权力，所以最高法院也就只能在依照《中华人民共和国人民法院组织法》及《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》中的相关规定对法律进行解释，但在司法实践中却并非严格如此。当然，最高法院总是以法律规定不明确或者滞后等原因来说明甚至辩解其行为的正当性，但是笔者却以为，就算是“恶法”也要遵守，只能通过合法的方式与程序来要求修改与废止，而不能自行通过司法解释的方法来使其发生实质上的不适用，甚至相当于修改了法律，这样做无疑会损害法律的严肃性。总体上来说，最高法院的司法解释是可行的，解决了我国的一些立法太过于简单操作性不强等问题，甚至填补了一些法律漏洞。而且自去年开始，司法解释工作增加了透明度，公开司法解释的草案来广泛征求社会各界的意见与建议，应当说可以尽量减少司法解释过程中出现的失误，是制定司法解释程序及方式方面的一个新举措，值得提倡与肯定。

二、 地方各级法院的规范性文件问题
目前有些地方法院也总想“有所作为”，各自制定了一些适用于本地区法院系统的指导性文件，尽管也可以起到在“本地区内统一认识与审判”的作用，但却出现了一些错误甚至形成了典型的地方主义。这里暂且不深究其动机与目的如何，但面临的问题却不能回避，突出的问题有两个：一是制定者对指导性文件的基本理论或认识发生错误并导致错误的审理与判决从而影响到法律的公正时如何处理？二是比较典型的地方主义，通过规定法院管辖、法律关系性质的认定等方面来对本地区内的诉讼主体进行保护。当然，有些“高明”的法院并不直接把相关规定写在纸上而是要求运用在实践中，但这些作法无疑会对公正司法产生极大的影响，从而妨碍到法律的统一实施。甚至有些法院各行其是，相同的案情在不同地区的法院可能会产生截然不同的认识，判决结果也迥异，从而影响到公民对法律或法院的信任与评价。长此以往，难免会出现各地方法院指导性文件的“割据”状态，其负面作用与消极影响是不言而喻的。

三、 地方法规、规章的制定、修改与法律冲突问题
中国法律制度并不类似美国，没有规定与形成中央（联邦）与地方（各州）、地方与地方（各州之间）各自相对独立的法律制度，而是统一施行于全国的法律制度体系。就算是地方权力机关与地方行政机关需要制定相关的法规或规章，立法法第六十四条也已经作出了明确的规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定： (一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”但是从现在的情况来看，在法律有明确规定的情况下，一些地方立法机关或政府采取相应的措施来实质修改法律，比较突出的例子如公司法律制度改革方面，广东省于2003年9月对有限公司注册资本的最低限额、出资的方式与期限、无形资本所占的比例等方面都作出了与公司法不相一致的规定，北京市工商局甚至对公司经营范围等方面都作出了相应的修改，实际上使公司法律法规的相关规定在这些地区形同虚设。还有的地方法规或规章与国家法律相抵触的情况也时有发生，近期法学界讨论热烈的“李慧娟事件”就是很好的例证，看来确实迫切需要建立司法审查制度与立法监督机制，以免使宪法与法律的规定在实践中被肢解，甚至在施行中变了样。

由于我国立法法并未对司法解释、行政法规、地方法规及规章的审查作出详细的规定，很难操作，而且实践中也无成功的司法审查及立法审查监督先例，无疑是立法学理论与实践方面的一个重大缺陷，也是我国司法制度的一个不足之处。当然，各种情况的发生似乎都有各自的“正当”理由，有的是地方法院确实为了“统一地方法院认识”，以使此类案件在某一地区能够得到相同或相类似的审理与判决，尽管这样做的结果并不能全部都是正确的。有的是地方政府为了促进地方经济的发展，从而作出了与国家法律不相同的规定，但这些行为有的甚至可以说是在对抗国家法律的施行。不管其行为的理由或正当性如何，国家机关对抗或阻挠法律统一施行的行为本身就是不能容忍的。因此，笔者希望国家有关机关应当对这些事件予以足够的重视，深入研究存在的这些问题，寻找解决这些问题的办法，在加强立法与法律修改工作的同时建立与完善相应的法律法规审查监督机制，以免让各部门各地方自行其是，从而影响法律的权威并破坏法律的统一施行。



完稿于2004年2月25
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宁夏回族自治区人大常委会


宁夏回族自治区计划生育条例
宁夏回族自治区人大常委会


（1990年12月28日宁夏回族自治区第六届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 晚婚晚育和节制生育
第三章 优生与节育措施
第四章 管 理
第五章 优待和奖励
第六章 处 罚
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了控制人口增长，提高人口素质，使人口的增长同经济和社会发展相协调，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国婚姻法》和其他有关法律、法规，结合本自治区实际，制定本条例。

第二条 凡在本自治区境内常住、暂住的各民族公民均须遵守本条例。夫妻双方实行计划生育的合法权益受法律保护。

第三条 推行计划生育坚持国家指导和群众自愿相结合的原则，以宣传教育为主、避孕节育为主、经常性工作为主，同时采取必要的行政、经济和法律措施。
第四条 各级人民政府负责执行本条例，切实加强对计划生育工作的领导，将人口生育列入国民经济和社会发展规划，实行人口目标管理责任制。
第五条 各级人民政府的计划生育部门主管本行政区域内的计划生育工作。计划生育工作人员应尽职尽责，秉公执法。

计划生育工作人员依法执行公务受法律保护。
第六条 一切国家机关、社会团体、企业事业单位都有推行计划生育的责任，各有关部门应各负其责，相互配合，做好计划生育工作。

第二章 晚婚晚育和节制生育
第七条 提倡晚婚晚育，少生优生。严禁计划外生育。
男二十五周岁以上、女二十三周岁以上（少数民族男二十三周岁以上、女二十一周岁以上）结婚的为晚婚。
已婚妇女二十四周岁以上生育第一个子女的为晚育。
第八条 国家干部、职工和城镇居民一对夫妇只准生育一个孩子。
凡符合下列条件之一的夫妇，经双方申请，单位或街道办事处审核，报县级计划生育部门批准后，可以再生一个孩子：
（一）夫妇双方或一方为少数民族的；
（二）婚后五年以上不育，经县级以上医疗卫生单位鉴定患不孕症，女方年满三十周岁以上，并经法定公证程序收养一个子女后又怀孕的；
（三）第一个子女经县级以上病残儿童医学鉴定组鉴定为非遗传性残疾，不能成长为正常劳动力的；
（四）夫妇双方都是独生子女的；
（五）夫妇双方或一方为归国华侨，在本自治区境内定居的；
（六）夫妇一方连续从事井下采掘作业五年以上，并继续从事井下采掘作业的。
第九条 提倡农民一对夫妇生育一个孩子，最多生两个。
固原、海原、西吉、隆德、泾源、彭阳、盐池、同心八县少数民族农民，一对夫妇可以生育两个孩子，最多生三个。
一方为干部、职工、城镇居民，一方为农民（包括南部山区八县少数民族农民）提倡生一个孩子，最多生两个。
农民已有两个孩子都有非遗传性残疾，经县级以上病残儿童医学鉴定组鉴定，不能成长为正常劳动力的，允许再生一个。

第十条 符合下列条件之一的再婚夫妇，经双方申请，单位核实，报县级计划生育部门批准后，可以再生一个孩子：
（一）一方为再婚，有一个孩子，另一方为初婚或未生育过的；
（二）三十周岁以上的未婚者与已有两个孩子的丧偶者结婚的；
（三）南部山区八县少数民族农民再婚前双方各有一个孩子或一方有两个孩子、另一方为初婚或未生育过的。
第十一条 凡符合本条例规定，准予生育第二个、第三个子女的，生育间隔期必须在四年以上。

第三章 优生与节育措施
第十二条 提倡优生、优育。结婚前男女双方应当进行健康检查，育龄夫妇应按国家有关规定接受优生指导。
各级医疗卫生单位和计划生育技术服务站，应做好节育技术服务及优生、遗传的咨询服务工作。
第十三条 经指定的县级以上医院检查诊断，夫妇双方或一方患有医学上认为不应当生育的疾病的，禁止生育；已怀孕的必须中止妊娠，并应施行绝育手术。
第十四条 育龄夫妇应当落实节育措施。按本条例规定已生育两个或三个孩子的夫妇，应动员一方采取绝育措施。计划外怀孕的必须中止妊娠。
第十五条 凡施行节育手术的医疗卫生单位和计划生育服务站，必须具备施行手术的条件。节育手术必须由县级以上主管部门考核合格的医务人员施行，并严格遵守手术常规，确保受术者的健康和安全。
除教学、科研和诊断遗传性疾病需要外，禁止任何单位和个人进行胎儿性别鉴定。
第十六条 施行绝育手术的夫妇，由于子女死亡而无子女又有生育要求的，由夫妇双方共同申请，经县级计划生育委员会批准，可在指定的医疗卫生单位进行输卵（精）管复通手术。复通手术后，只准生育一个孩子。
第十七条 经县级以上计划生育技术鉴定组鉴定确因节育手术引起的并发症，报同级计划生育部门批准后，到指定的医疗卫生单位或计划生育技术服务站治疗，医疗费按有关规定执行。治疗期间，国家干部、职工工资照发；其他人员，生活确有困难的，由当地人民政府给予经济补助。


因施行节育手术而发生的事故，按国务院发布的《医疗事故处理办法》和《宁夏回族自治区医疗事故处理办法实施细则》处理。

第四章 管 理
第十八条 县级以上计划生育部门在同级人民政府领导下，具体负责本条例的贯彻实施、监督检查及宣传教育工作。
乡（镇）人民政府、街道办事处应配备专职人员，具体负责计划生育工作，其职责是：
（一）负责计划生育的宣传教育；
（二）建立育龄妇女婚姻、生育档案，帮助和督促育龄夫妇落实生育计划和节育措施；
（三）负责计划生育统计工作；
（四）负责发放避孕药具及其他有关计划生育的管理、服务工作；
（五）执行乡（镇）人民政府、街道办事处的奖励、处罚等处理决定。
村（居）民委员会应指定人员，协助乡（镇）人民政府和街道办事处管理计划生育工作。
第十九条 国家机关、社会团体、企业事业单位必须配备专（兼）职人员管理本单位的计划生育工作。
第二十条 县设立计划生育服务站，隶属于同级计划生育委员会，负责计划生育的宣传教育、人员培训、技术服务和避孕药具管理、发放等工作。
第二十一条 县级以上人民政府应组织有关部门成立计划生育技术鉴定组和病残儿童医学鉴定组，分别负责计划生育手术并发症和病残儿童的鉴定等工作。
第二十二条 乡（镇）人民政府、街道办事处应当以村（居）民委员会为单位，定期公布生育计划执行情况，接受群众监督。
第二十三条 计划生育统计必须严格执行《中华人民共和国统计法》，任何单位和个人都不得伪造或者篡改统计数字。

第二十四条 流动人口的计划生育管理按《宁夏回族自治区流动人口计划生育管理办法》执行。

第五章 优待和奖励
第二十五条 有下列情形之一的夫妇，可以领取《独生子女父母光荣证》：
（一）有生育能力的夫妇，终身只生育一个孩子；
（二）按本条例规定生育两个或三个孩子，只存活一个，不再生育的；
（三）再婚夫妇再婚前，有一方生育一个孩子，再婚后不再生育的。
第二十六条 十四周岁以下的独生子女，由父母申请，经所在地乡（镇）人民政府或街道办事处核实，县级计划生育部门发给《独生子女父母光荣证》后，父母及其子女享受以下优待和奖励：
（一）自发给《独生子女父母光荣证》之月起，每月奖励儿童保健费八元，发到孩子十四周岁止；
（二）国家干部、职工在产假期间领取《独生子女父母光荣证》的可增加产假四十天，并给男方护理假十天，工资、奖金照发；夫妻不在一地的除探亲假外，另给男方护理假三十天，享受探亲假待遇。农民领取《独生子女父母光荣证》的，可免去夫妇双方两年的义务工；
（三）同等条件下，城市在入托、入学、就医、招工、分配住房等方面，农村在扶贫、社会救济、医疗、贷款、乡镇集体企业招工等方面，应优先照顾独生子女家庭；
（四）农村在有条件时对独生子女家庭按两个孩子（南部山区八县农村少数民族农民按三个孩子）分配责任田、自留地和宅基地。
第二十七条 独生子女父母双方都是职工的，其保健费由父母所在单位各负担百分之五十；一方为职工，一方为城镇无业居民或农民的，儿童保健费由职工一方所在单位负担。
独生子女保健费按下列规定列支或开支：
（一）国营和集体企业从企业福利基金、税后留利或包干分成中开支。个别确有困难的，分别报当地财政部门或税务部门批准，从企业管理费中开支一部分；
（二）行政事业单位在职工福利费中列支；
（三）城镇无业居民的独生子女保健费，从计划生育事业费中开支；
（四）农民的独生子女保健费从乡（镇）、村企业定项限额统筹款、公益金或征收的计划外生育费中解决，有困难的可从计划生育事业费中开支；
（五）个体工商户的独生子女保健费按有关规定执行。
第二十八条 农村按计划生育的有女无儿户，在解决宅基地、扶贫、社会救济、医疗、贷款等方面优先照顾。
提倡和鼓励男到有女无儿户家结婚落户，落户后即为女方家庭成员，与当地农民享有同等的权利和义务，任何人不得歧视和干涉。
第二十九条 农村应逐步实行有女无儿户养老保险制度。采取多种社会保障办法解除有女无儿户的后顾之忧。
第三十条 国家干部、职工晚婚的增加婚假十五天，晚育的增加产假十四天，晚婚、晚育假期内工资、奖金照发。农民晚婚、晚育的免去当年的义务工。
第三十一条 干部、职工实行计划生育手术后凭施术单位证明，按规定享受休假，工资、奖金照发。
第三十二条 凡做绝育手术的，凭施术单位证明由有关单位发给适当的营养补助费，经费来源同独生子女保健费。
第三十三条 对在计划生育工作中做出显著成绩的单位和个人，各级人民政府应给予表彰或奖励。

第六章 处 罚
第三十四条 国家干部、职工违反本条例规定超生一个子女的（包括送他人收养或收养他人的，下同），按下列规定处理：
（一）降低夫妇双方各一级工资；从孩子出生到十四周岁，每月征收夫妇双方月收入10％至30％的计划外生育费，由夫妇双方所在单位从本人工资中扣除；五年内不评先进，不提职，不发奖励性工资和企业的生产性奖金，不予晋升专业技术职称，不增加住房面积；八年内停发知识
分子津贴。情节严重的，给予其他行政处分直至开除公职；
（二）怀孕期间、分娩时一切医疗费和其他费用自理，产后休息扣发工资；
（三）限期落实节育措施。
超生两个子女的，加重处罚。
第三十五条 农民违反本条例规定超生的，按下列规定处理：
（一）征收计划外生育费，征收数额和办法由县级以上人民政府规定；
（二）调整土地时不再划给责任田、自留地、宅基地；
（三）五年内不得招收为国家干部和职工，不得安排在乡镇企业工作；
（四）在扶贫、社会救济、贷款等方面不予照顾。
第三十六条 城镇无业居民、个体工商户违反本条例规定超生的，按下列规定处理：
（一）征收计划外生育费，征收数额和办法由县级以上人民政府规定；
（二）七年内不得招收为国家干部和职工；
（三）在社会救济、贷款等方面不予照顾。
第三十七条 未到法定结婚年龄生育、非婚生育、非法收养子女或者未经批准提前生育的，均按计划外生育对待，根据不同情况，参照本条例的规定处罚。
第三十八条 对符合生育第二个子女条件的夫妇，在领取《独生子女父母光荣证》后又要求生育的，经批准后，收回其《独生子女父母光荣证》，并追回已领取的奖励和独生子女保健费；对只允许生一个孩子的夫妇，在领取《独生子女父母光荣证》后又怀孕生育的，按超计划生育处罚
并追回已享受的一切优待和奖励。
第三十九条 违反本条例，突破人口计划或出现计划外生育的单位，由所在地人民政府给予通报批评，并追究其主要负责人的行政责任。该单位二年内不得评为先进单位或文明单位。
第四十条 有下列行为之一的，由有关部门给予行政处罚，并可由当事人所在单位给予行政处分；违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）在计划生育工作中玩忽职守，弄虚作假，滥发计划生育证，收受贿赂，营私舞弊的；
（二）阻碍计划生育干部执行公务，诽谤、侮辱、殴打、伤害计划生育工作人员、技术人员和积极分子的；
（三）擅自为节育对象摘取节育环、做假节育手术、出具假疾病诊断证明、擅自进行胎儿性别鉴定以及骗取计划生育鉴定证明的；
（四）歧视、虐待实行计划生育的夫妇和生女婴的妇女、残害婴幼儿的；
（五）贪污、挪用、挥霍计划外生育费和计划生育经费的；
（六）瞒报、伪造、篡改计划生育统计数据的；
（七）有其他妨碍、破坏计划生育行为的。
第四十一条 对违反本条例者给予的行政处分，由当事人所在单位或主管部门按规定的程序或权限作出决定；征收计划外生育费和行政处罚，由当事人所在的乡（镇）人民政府或街道办事处作出决定。
计划外生育费和罚款应按有关规定严格管理，用于计划生育事业，不得挪用。
第四十二条 当事人对征收计划外生育费或行政处罚决定不服的，可在接到处罚决定之日起十五日内向作出处罚决定的上一级计划生育部门申请复议；复议机关应在收到复议申请书之日起三十日内作出复议决定。当事人对复议决定仍不服的，可在接到复议决定书之日起十五日内向当地
人民法院起诉。逾期不申请复议、不起诉、又不执行的，由作出处罚决定的单位申请人民法院强制执行。

第七章 附 则
第四十三条 中国人民解放军驻宁部队和武警部队的计划生育，按中国人民解放军总政治部和武警总部的规定执行。
第四十四条 县级以上人民政府可根据本条例结合当地实际情况，制定行政措施，并报自治区人民政府备案。
第四十五条 本条例具体应用中的问题由自治区人民政府负责解释。
第四十六条 本条例自1991年1月15日起施行。1986年8月28日宁夏回族自治区第五届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《宁夏回族自治区计划生育暂行规定》同时废止。



1990年12月28日