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　　所谓事实收养是指亲友、群众公认或当事人所在村（居）民委员会证明确以养父母与养子女关系长期共同生活的、未办理合法手续的收养行为。 我国因民间收养历史悠久，民众法律意识淡薄，社会上随意弃婴和收养的现象屡有发生，加之当前国家法律及相关政策的冲突与缺陷，使事实收养现象在我国特别是农村广泛存在，给不少收养家庭和被遗弃婴童的生活带来了隐患，影响了社会的整体和谐。

　　一、中国农村事实收养问题产生的主要原因

　　（一）传统习俗及家庭观念是事实收养产生的社会原因

　　中国古代的收养制度一般均是以立嗣、传宗接代为出发点，自其形成法律制度伊始，收养制度一直是我国民法一项重要的法律制度。保护儿童最大利益是我国制定和实施收养法的根本宗旨和最高原则。但作为历史悠久的文明古国，根深蒂固的“家本位、亲本位”观念，使父母将子女被视为私有财产。尽管 “子女本位”原则在我国当前的立法思想中得到一定体现，但在立法和司法过程中，视子女为父母的私有财产的思想仍未完成摆脱，剥夺不负责任的父母的监护权的规定仍不够彻底。尤其在收养制度上，仍未摆脱父母权利本位的指导思想。只规定对生父母弃婴行为的处罚，却对其监护权问题只字不提，认为孩子由生父母抚养合情合理，其遗弃行为再严重也要保留其对子女的监护权利资格。这种传统观念在法无明文规定不禁止的立法模式下，使被遗弃孩子和收养人的正当利益不断受到侵害，为违法遗弃行为开了绿灯。

　　（二）法律与政策的冲突是事实收养产生的制度原因

　　建国后在很长时间里，我国一直没有一个系统、完整的收养法规，公民在成立收养时，由于无法可依，加之二十世纪七十年代末开始实行的计划生育基本国策与之后制定实施的收养法之间因调整对象不同导致两者在实践中经常发生冲突，在客观上造成了事实收养的存在。法律规定非婚生子女应与婚生子女同等对待，而收养法规定收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构无关的查找不到生父母的弃婴和儿童，可以不受收养人无子女和只收养一名的限制，从而产生先生育后收养和先收养后生育这两种现象尽管情况一样，仅次序有别，但实际结果使非婚生子女与婚生子女仍存在很大差别。最终不能办理登记形成事实收养，并影响了计生政策和收养制度的进一步贯彻落实。

　　（三）执法管理缺位是事实收养产生的现实原因

　　行政执法机关、司法机关对被拐卖儿童案件、非计划生育案件的查处，只注重对违法人员的刑事、行政责任追究，却忽视对被事实收养人、收养人的合法权利的维护和处理，从而导致这些事实收养行为长期处于不正常状态。相关管理服务的机关缺乏社会责任感，没有看到事实收养产生的社会问题及其严重性，甚至有些机关将处理事实收养问题与处罚违反计划生育问题相结合，以追收违反计划生育罚款或征收社会抚养费为办理收养登记手续的条件，导致不少事实收养人躲避收养登记。尽管收养法规定遗弃婴儿由公安部门处理，构成犯罪应依法追究刑事责任。但事实上，因公众将个人收养视为积德行善行为，未意识到弃婴行为的违法犯罪性质，反而把弃婴送子行为看作是他人的私事，对弃婴者存有一定宽容心，因此，遭到法律制裁的遗弃者寥寥无几，助长了弃婴事件的发生和事实收养问题的出现。

　　二、中国农村事实收养问题产生的影响

　　现实生活中确有不少事实行为依靠传统习惯和道德规范进行调整，与社会利益不相冲突。但是，事实收养行为既受到法律禁止性规范的排斥，也与习惯和道德难以协调，影响了社会整体利益：

　　一是使父母子女关系处于不确定状态。在事实收养人与被事实收养人之间，由于法律的禁止性规定，不能产生拟制父母子女关系。又因事实送养人不能出现，导致被事实收养人与生父母之间的父母子女关系中的父母主体缺位，造成这部分被事实收养人没有父母亲的不正常现象。

　　二是使相关当事人的权利义务得不到保障。比如，当事人涉及到监护、继承、损害赔偿、农村土地承包经营等等民事法律关系中的权利和义务都难以确定。

　　三是对社会管理造成障碍。比如人口户籍管理、教育管理、社会保障、劳动就业等等，都会因为事实收养人、被事实收养人的身份未定产生管理困难，这些问题也使司法活动面临尴尬局面。人民法院在审理上述问题引发的纠纷时，难求法律效果与社会效果的统一。因此，事实收养问题既是社会问题也是法律问题。

　　三、解决中国农村事实收养问题的主要途径

　　家庭是社会的细胞，享受亲情是每个人的权利。解决我国农村事实收养问题，必须将其纳入到法制轨道，真正把好事办好、管好。

　　（一）加强法制宣传力度，促进民众观念的转变

　　加强《收养法》、《中国公民收养子女登记办法》等有关法律法规的宣传力度，着重从规范收养行为、打击违法事件着手，提高公民的法律意识，从而自觉做到依法收养。一方面应大力提倡助人为乐、珍重生命的道德良知，通过细致的思想工作和多形式的普法宣传，使当事人明白即使是合理行为也应当在法律框架下行使，不使弃婴行为有机可乘；另一方面，要制定专门的社会弃婴管理办法，加大对弃婴行为的查处力度，提高侦查办案效率，并把弃婴查找和公告交由公安部门作为其侦查职能来行使，克服把弃婴查找公告等措施当成是为办理收养登记才实施的消极思想。同时，以基层组织为基础加强农村和城市流动人口监控，鼓励举报和监督，运用社会、公众和舆论力量共同建立起有效的监督机制，从源头上遏制弃婴现象的发生。

　　（二）完善协调收养法律政策，建立新型收养体系

　　收养法等有关法律制度应明确规定发现弃婴、儿童后的处理程序，明确计生、民政等相关部门的执法职责，规定私自抚养弃婴、儿童的行为除给予行政处罚外，应将被收养人送福利机构。协调计生与收养政策，一方面，应适当调整现行收养制度，增加收养政策的弹性，使之既能符合计划生育的目的，又能体现“非婚生子女视同婚生子女”的收养原则；另一方面，分清政策之间的界限，在维护社会公德、保护收养家庭合法权益的同时，对不符合收养条件而非法收养的，要认真按照计划生育规定的政策处理。

　　建立家庭收养试养期机制，由法院先确定是否适合收养，并附于收养人一定的监护权，通过收养与被收养人共同生活一段时间后再通过司法途径确定其收养关系是否成立。在政府主导下积极开展家庭寄养、委托收养、集中抚养，通过制定有效的政策和法规，鼓励各地积极开展多形式的抚养。加强社会福利机构的监管力度，发挥其在收养中的调节作用。建立收养家庭调查和评估制度，通过设立民间收养评估员制度，对已建立事实收养关系的家庭进行追踪调查，增强国家监督和管理。

　　（三）增强司法救济，保护事实收养各方的正当权利

　　收养作为一种民事行为，应受民事法律规范的调整。在《收养法》颁布前后，事实上已有大量收养人与被收养人共同生活多年，形成了拟制血亲关系的事实收养关系。适度承认事实收养的合法性，有利于维护既成和睦的家庭关系，解决因事实收养问题引发的各方矛盾，保持社会和家庭的基本稳定，保障事实上已与收养人共同生活多年、有着牢固拟制血亲关系的被收养人的基本权利。因此，在不违背有关法律的基础上，对符合法定内容的事实收养关系应尽可能地给予保护，允许其在一定条件下按收养关系确认和对待，并规定行为成立时即为有效。对其中矛盾较大、社会影响面广而又无法得到法律确认的事实收养关系，可通过司法和救济途径加以认定，等同于合法收养，同时在收养法中明确规定对无效收养行为的救济途径和办法，有利于维护既成的和睦的家庭成员关系，保持社会的和谐稳定，最终实现保护人权的法律价值。

　　参考文献：

[1]王洪：《婚姻家庭法》，法律出版社2003年版。

[2]杨立新主编：《损害赔偿总论》,人民法院出版社1999年版。

安徽省黄山市人民政府


黄山市人民政府公报（2004年第7号）
黄 山 市 人 民 政 府 令


第 27 号

　

《黄山市行政许可实施程序若干规定》已经2004年6月29日市政府第十八次常务会议通过，现予发布，自2004年7月1日起施行。



市长 李宏鸣
二○○四年六月二十九日

　

黄山市行政许可实施程序若干规定

第一条 为了规范行政许可机关（以下简称许可机关）实施行政许可程序，提高实施行政许可的效率，根据行政许可法的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本市许可机关办理行政许可事项，应当遵守本规定。
第三条 县级以上人民政府设立政务服务中心或者行政服务中心（以下统称政务中心）的，许可机关应当在政务中心设立服务窗口，统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
第四条 许可机关收到行政许可申请材料后，对申请事项属于本许可机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应当在5日内予以受理；对申请事项不属于本许可机关职权范围的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有关许可机关申请；对申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场一次性告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。
许可机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本许可机关专用印章和注明日期的书面凭证。
第五条 申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，许可机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定；不能够当场作出行政许可决定的，应当在法定期限内或者许可机关承诺的期限内作出行政许可决定。许可机关在承诺的期限内提前作出行政许可决定的，应当立即通知申请人。
许可机关承诺的期限不得超过20日。20日内不能作出决定的，经本许可机关负责人批准，可以延长10日，并将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。
第六条 依法作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，许可机关在送达准予行政许可决定的同时，应当在10日内向被许可人颁发加盖本许可机关印章的行政许可证件。
依法作出不予行政许可决定的，许可机关应当向申请人送达不予行政许可的书面决定。书面决定应当载明不予许可的理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
第七条 行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，经本级人民政府授权，由政务中心组织有关部门联合办理，并确定一个主办部门统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
第八条 联合办理行政许可的，主办部门应当在收到行政许可申请材料的当日，组织有关部门对申请材料是否齐全以及是否符合法定形式进行审查，作出受理或者不予受理行政许可的书面决定，并出具加盖主办部门和有关部门专用印章及注明日期的书面凭证。
依法受理行政许可申请的，主办部门应当在受理行政许可申请当日，组织有关部门对申请人的申请是否符合法定条件进行审查，并在法定期限内或者许可机关承诺的期限内作出行政许可决定。许可机关在承诺的期限内提前作出行政许可决定的，应当立即通知申请人。
许可机关承诺的期限不得超过45日。45日内不能作出决定的，由主办部门提出延长期限的意见，经本级人民政府负责人批准，延长15日。主办部门应当将延长期限的理由告知申请人。
第九条 联合办理行政许可的许可机关依法作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，主办部门在统一送达准予行政许可决定的同时，应当在10日内向被许可人颁发加盖本许可机关和有关许可机关印章的行政许可证件。
依法作出不予行政许可决定的，主办部门应当向申请人统一送达不予行政许可的书面决定。书面决定应当载明不予许可的理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
第十条 许可机关实施行政许可，依照法律、行政法规的规定收取费用的，由本级人民政府财政部门按照《安徽省行政事业性收费收缴分离暂行规定》的要求，指定金融机构统一收取。
第十一条 许可机关违反本规定，有下列情形之一的，由其上级许可机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）未通过设在政务中心的服务窗口统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定的；
（二）未在5日内一次性告知申请人需要补正的全部内容的；
（三）未在法定期限或承诺的期限内作出行政许可决定的；
（四）未通过本级人民政府财政部门指定的金融机构统一收取费用的；
（五）违反本规定的其他行为。
第十二条 经本级人民政府批准，许可机关未在政务中心设立服务窗口的，许可机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定，具体程序参照本规定执行。
第十三条 本规定由市人民政府法制办公室负责解释。
第十四条 本规定自2004年7月1日起施行。