“地下地上”——我国行政诉讼调解的过去、现状和出路
任玉林
论文提要：长期以来，调解作为解决矛盾纠纷的有效手段，在我国的民事诉讼中发挥着极其重要的作用，在刑事诉讼中也有其一席之地，可在行政诉讼中却成了法律上的禁区，但在现实行政审判中，调解却一直在“地下”顽强地存在着。本文从这一新中国法制史上鲜见的矛盾现象切入，从历史与现实、理论与实践、国内与国外的多维度展开思考，首先从较深的层次分析了行政诉讼调解客观存在的内在原因，指出虽然经司法政策倡导和推动、法院二十多年的努力，行政诉讼调解现在仍然处在“半地下”状态；然后从我国的现实情况、国外和其他地区的经验及基础理论方面进行分析，认为调解的出路是应该也能够回到“地上”——合法化；最后着重在社会矛盾凸显期构建和谐社会的大背景下，从案结事了、有效解决社会矛盾的现实需要出发，对构建我国行政诉讼调解制度的一系列基础性、关键性问题和基于新形势应该考虑的新内容，如指导思想和价值取向、“调解”还是“和解”、是否限制调解的时间阶段和案件范围、调解的原则及第三人参加调解和继续审判制度、调解模式选择及调解的特殊方式、调解撤诉、诉前调解确认机制的尝试引入等进行了研究，以期对已正式列入立法规划的行政诉讼法的修改工作及我国行政诉讼制度的完善有所裨益。全文共12577字。
调解，作为享誉世界的“东方经验”，长期在我国民事诉讼中发挥着极其重要的作用，在刑事诉讼中也有其一席之地，在构建和谐社会的新形势下，调解更是大放异彩。然而在我国行政诉讼中，调解却长期处在一个蒙着面纱不敢面世的尴尬境地，不能不引起我们对其过去、现状和出路的深入探析。
一、过去（1985-2005）：“地下”——“违法调解”
（一）现行法律明文规定行政诉讼不适用调解
我国行政诉讼不适用调解在法律制度上由来已久，早在行政诉讼法颁布前最高人民法院的司法解释如《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》（1985年）、《关于审理经济纠纷案件具体适用〈民事诉讼法（试行）〉若干问题的解答》（1987年），就认为行政案件“不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题”，不允许调解；而1989年颁布的《行政诉讼法》第50条更是明文规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”从而法律明令禁止在行政诉讼中进行调解（赔偿诉讼除外）。自行政诉讼法颁布至今20多年来无论法律还是司法解释都没有明确解禁。
至于为什么不准调解，王汉斌在《关于中华人民共和国行政诉讼法（草案）的说明》中只字未提，至今也没有相应的立法说明。专家学者对此做了很多解释，最具代表性的观点是，“被告行政机关大多数情况下不享有处分实体权利和诉讼权利的自由，行政机关所拥有的行政管理权利同时也是一种义务，不能随便放弃。行政机关的行政行为，是代表国家依法作出的，本质上是一种执法行为，不能随意处分。所以，人民法院在审理行政案件时，不能进行调解，不能要求行政机关在依法作出的行政行为方面作出某些让步，求得迅速结案。如果这样作了，就是违法行为。” 因此有学者便将“不适用调解”上升为行政诉讼的特有原则之一，法院调解是违法的。
（二）现实中法院确实在“地下”调解
尽管法律禁止调解，但自1982年我国设立行政诉讼制度以来，在实际审判工作中，许多法院及法官还是对行政案件在做调解，而且换了一种名称，不再说调解，而叫做 “协调”，最终在表面形式上也没有以调解方式结案，而是以撤诉的形式结案的，是没有调解书的调解，说得通俗一点就是“地下调解”，这是多年来客观存在着的公开秘密，所以有人形象地说行政案件的调解是“羞答答的玫瑰静悄悄地开”。这样就造成了行政案件撤诉率一直居高不下的非正常现象。行政诉讼法施行后，全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3，最高时的1997年达到57.3%，个别地区一度竟然达到81.7%；自1994年有相应统计以来, “原告自愿申请撤诉”占撤诉案件的比例年年都在50%以上，并且一路上升，直到90%以上；虽然1998年以后撤诉率出现较大幅度的回落，也是“降低撤诉率司法政策”的作用，具体情况见下页附表； 而据《中国法律年鉴》提供的数据，1993-1998年我国民事一审案件的撤诉率均在19%以下，远远低于同期行政案件。
附表：
年 份 受案数
(件) 结案数
(件) 撤诉率(％) 其中原告主动撤诉率(%) 判决支持被告率
(％） 判决支持原告率 (%) 驳回起诉率(%) 民事案件撤诉率(％)
1987 5240 4677 21.3 59.2 14.0
1988 8573 8029 27.0 48.9 16.7
1989 9934 9742 30.4 42.4 20.0
1990 13006 12040 36.1 36.0 20.0
1991 25667 25202 37.0 31.6 21.2
1992 27125 27116 37.8 28.1 22.0
1993 27911 27958 41.3 23.6 23.8 16.7
1994 35083 34567 44.3 62.4 20.6 21.3 17.2
1995 52596 51370 50.6 57.7 17.3 17.6 17.6
1996 79966 79537 54.0 51.7 14.5 18.3 8.7 17.9
1997 90557 88542 57.3 56.6 12.7 16.8 8.5 18.3
1998 98463 98390 49.8 60.7 13.6 17.0 11.0 19.0
1999 97569 98759 45.0 64.6 14.9 18.2 12.0
2000 83533 84112 37.8 69.0 16.0 19.7 13.3
2001 98372 93219 33.3 74.7 17.1 17.9 14.7
2002 80728 84943 30.7 76.5 24.7 16.1 15.2
2003 87919 88050 31.6 83.9 27.8 14.3 10.7
2004 92613 92192 30.6 84.4 25.8 15.9 11.0
2005 96178 94771 30.2 88.7 16.6 17.4 11.4
2006 95617 94215 33.8 91.2 17.8 14.2 12.3
2007 101510 100683 37.0 94.2 29.1 12.6 9.1
2008 108398 109085 35.9 92.9 28.7 17.9 8.3
2009 120312 120530 38.4 协调93.4 22.4 9.3 9.1 25.8
高撤诉率和原告由起诉到“自愿申请撤诉”1800大转弯背后的实质原因，是法院做了大量调解工作，有时甚至是院长亲自带着主审法官主动上门向行政机关领导“汇报工作”。法院的这种做法因不符合法律规定，自然受到了学界的批评，因此1995年以来直至2005年我国的行政审判司法政策一直限制撤诉，实质是在限制调解，如吉林省高院于1997年初专门发文，严格要求各地法院尤其是基层法院行政案件撤诉结案率不得超过30%. 可从整体上看，虽然行政诉讼法禁止调解、限制撤诉的立法意图基本落空，但大量行政纠纷的和谐解决却是实实在在的。
那么，法院和法官为何又“执法犯法”，冒着“违法”的指责，20多年来一直在“地下”默默地做调解工作呢？这是有着深层次内在原因的。在世界范围内，即使在三权分立的国家，司法权弱于行政权是不争的事实，“司法部门既无强制，又无意志，而只有判断；而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量。”“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。” 这在我国的表现就更为突出，法院的人、财、物均受制于行政机关，真正意义上的独立审判还远远不能做到，何海波教授研究行政案件撤诉问题时最后得出的结论就是“期待司法权威的确立”。我国行政诉讼现实中，法院和法官所面对的一方面是相对人的权利被侵害，职责所在要主持公道，另一方面是行政强权，而手中的司法权又很弱，不敢过分“得罪”行政机关，因此只能采取两边都能交待的做法，而这种做法别无选择只能是调解，但调解又为法律所不许，因而只能求助于法律允许的撤诉。以调解为里，以撤诉为表，是中国行政审判法官的创造，但与其说是聪明，不如说是无奈更为准确，是在法律和现实的夹缝中求生的本能选择，尽管被诟病了20多年，但一直坚持在做，现在才有专家学者出来论证，指出了许多条合理性，其实最初的合理性只有一条即顺利结案而没有后遗症。
立法者当初要求法院不能调解而要依法判决，现在看来显然是没有从国情出发，过于理想化，高估了我国司法权的能量。我们的现实情况达不到依法判决的立法目的，因此法院通过调解达到案结事了的工作目标就是一个次优选择，也是一个不错的选择，虽有“钻法律空子”之嫌，但在总体上还是取得了解决纠纷的社会效果，也符合中国的传统。这就是行政诉讼中调解冒着违法的风险长期在“地下”大量顽强存在的内在理由。
二、现状（2006-2010）：“半地下”——政策倡导
2006年以来，构建和谐社会的新形势，激发了人们对调解特别是行政诉讼调解的热情。面对化解社会矛盾、维护社会和谐稳定的艰巨繁重任务和高撤诉率背后实际存在的大量事实调解，理论界召开了多个研讨会并发表了许多文章重新认识行政诉讼调解问题，中央和最高人民法院对行政诉讼调解的态度也由最初的坚决否定逐渐转变为肯定并努力使其合法化。
（一）中央和最高人民法院密集出台了大量推动行政诉讼协调和解处理的司法政策。
2006年9月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》，这是自1990年10月1日行政诉讼制度实施以来，“两办”第一次就行政审判工作专门下发文件；最高人民法院也确定“行政诉讼协调问题研究”为2006年全国重点调研课题之一。2007年3月1日，最高人民法院发布《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，提出人民法院对行政诉讼案件，可以参照民事调解的原则和程序，“尝试推动当事人和解”，不断创新诉讼和解的方法，不断完善行政诉讼案件和解工作机制；2007年3月肖扬院长在第五次全国行政审判工作会议上要求：“要抓紧制定有关行政诉讼协调和解问题的司法解释，为妥善处理行政争议提供有效依据”，对因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政争议，“更要注意最大限度地采取协调方式处理”；2007——2009年最高人民法院连续三年发布了关于行政审判工作的意见，都对协调和解工作做了安排。 2008年1月14日，最高人民法院颁布了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，虽然没有明确规定调解，但为建立行政诉讼协调和解处理的新机制间接提供了法律依据；同年8月18日最高人民法院下发《行政审判工作绩效评估办法（试行）》，鼓励法官运用协调方式处理行政案件。2010年6月，最高人民法院副院长南英在全国社会治安综合治理工作会议上发言时强调，“要把调解、和解的手段适用于行政案件”；2010年6月7日，最高人民法院发布《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（以下简称《高法意见》），明确要求把调解、和解和协调案件范围扩展到行政案件并对相关具体工作做出了安排。
（二）各地法院纷纷制定有关行政诉讼协调和解的文件，积极开展行政诉讼调解的试点和研究工作。
国务院办公厅关于加强淮河流域水污染防治工作的通知
国务院办公厅
国务院办公厅关于加强淮河流域水污染防治工作的通知
国办发〔2004〕93号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
党中央、国务院高度重视淮河流域水污染防治工作。10年来，江苏、安徽、山东、河南四省的广大干部群众克服困难，团结治污，淮河流域的水污染防治（以下简称淮河治污）工作取得了重要进展，淮河水质有了比较明显的改善。但由于存在经济增长方式粗放，治污体制和机制不顺，污水处理设施建设滞后，水资源开发利用过度等问题，淮河治污尚未达到预期目标，人民群众还不满意。对于这些问题，必须高度重视，采取有效措施认真加以解决。为进一步推进淮河治污工作，尽快从根本上改善水质，经国务院同意，现就有关问题通知如下：
一、提高认识，统一思想
（一）充分认识淮河治污的重要性和紧迫性。淮河流域是全国重要的商品粮基地，经济总量约占全国的1/8，是全国水利建设投资的重点地区，也是南水北调东线工程的必经之地，在经济社会发展全局中具有重要的战略地位。加强淮河治污工作，对于维护沿淮地区1.68亿人民群众的切身利益，保障华东、华中以及华北地区经济社会协调发展，都具有十分重要的意义。同时，做好淮河治污工作，对中西部地区乃至全国的污染治理和环境保护，也具有重要的示范和借鉴作用。有关地区和部门要全面贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，采取切实有力措施，认真做好淮河治污工作。
（二）明确淮河治污的方针和指导思想。淮河治污要坚持统筹协调、系统管理，突出重点、综合治理，政府主导、市场运作，依法防治、社会监督的方针。淮河治污的指导思想是，坚持以“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，加大经济结构调整力度，注重用改革的办法解决制约环境保护的体制、机制问题，用系统科学的方法综合治理生态环境，重视发挥市场机制作用，善于运用经济、法律等多种手段，确保实现各阶段治污目标，促进经济社会协调发展。
二、明确目标，分期实施
（三）淮河治污的长远目标是，恢复山青水秀的自然面貌，维护流域生态系统良性循环；中期目标是，到2010年，淮河水质得到明显改善，达到水环境功能区和水功能区的要求；近期目标是，到2005年，巩固淮河治污成果，保持水质基本稳定。
在2005年年底前，《淮河流域水污染防治“十五”计划》（以下简称《计划》）确定的治污工程投入运行的比例达到60%（安徽省达到55%）；主要污染物化学需氧量和氨氮入河量与2000年相比分别削减20%和10%；在来水基本正常的情况下，该流域25个省界断面水质基本达到《计划》目标，淮河干流省界断面水质基本达到Ⅲ类。枯水期无天然径流省界断面化学需氧量浓度低于100毫克/升。
在2007年年底前，《计划》确定的治污工程投入运行的比例达到90%（安徽省达到85%）；山东、江苏两省省辖市城市污水处理率达到70%，县级市市区和县城所在镇污水处理率达到40%；河南省省辖市城市污水处理率达到65%，县级市市区和县城所在镇污水处理率达到35%；安徽省省辖市城市污水处理率达到60%，县级市市区和县城所在镇污水处理率达到30%。化学需氧量和氨氮入河量与2000年相比分别削减25%和15%。在来水基本正常的情况下，淮河干流和主要支流水质明显好转，山东、江苏两省南水北调输水线路区水质达到Ⅲ类，主要支流优于Ⅴ类水质断面比例达到60%。枯水期无天然径流河道化学需氧量浓度低于80毫克/升，氨氮浓度低于30毫克/升。
在2010年年底前，山东、江苏两省省辖市城市污水处理率达到80%，县级市市区和县城所在镇污水处理率达到55%；河南省省辖市城市污水处理率达到75%，县级市市区和县城所在镇污水处理率达到50%；安徽省省辖市城市污水处理率达到70%，县级市市区和县城所在镇污水处理率达到45%。化学需氧量和氨氮入河量控制在水环境容量范围内。在来水基本正常的情况下，淮河干流和主要支流水质达到水环境功能区和水功能区的要求，淮河干流、城市集中式饮用水源地水质达到Ⅲ类，主要支流水质达到Ⅳ类或Ⅴ类。枯水期无天然径流河道化学需氧量浓度低于70毫克/升，氨氮浓度低于25毫克/升。
三、统筹协调，综合治理
（四）加大产业结构调整力度。沿淮各地要依据水环境容量、水域纳污能力和水资源承载能力，合理制订和实施本地区经济社会发展规划，努力提高经济增长的质量和效益。严格执行国家产业政策，不得新上、转移、生产和采用国家明令禁止的工艺和产品，严格控制限制类工艺和产品，禁止转移或引进重污染项目，鼓励发展低污染、无污染、节水和资源综合利用的项目。
（五）严格控制人口增长并合理确定城市发展目标。沿淮各地要根据流域、区域水资源承载能力，制订人口中长期发展规划，严格控制人口的过快增长，认真解决人口增长带来的环境问题。城市人民政府要根据环境容量，认真制（修）订城市规划，合理确定城市定位和规模，调整优化城市经济结构和空间布局。
（六）创建节水型社会。认真做好城市节约用水工作，加快城镇供水管网的更新改造，加强生活用水管理。推行定额管理办法，鼓励发展节水高效产业，降低工业耗水量。推广使用喷灌、滴灌等节水灌溉技术，大力发展节水型农业。加强污水的资源化利用，鼓励使用中水。
（七）大力发展循环经济。积极推进清洁生产，促进企业由末端治理向生产全过程控制转变，实现节能、降耗、减污、增效。鼓励企业自律守法，主动承担社会责任，争创清洁生产先进企业和环境友好企业。提倡可持续的生产方式和消费方式，推进资源的循环利用。沿淮各地要从实际出发，积极创建国家环保模范城市、生态省（市、县）、生态示范区和环境优美乡镇。
（八）加快转变水资源利用模式。抓紧对淮河流域现有闸坝运行管理情况进行评估，正确处理闸坝调度、水资源利用和生态保护的关系。要优先保证生活用水，合理安排生产用水，同时要采取切实措施保证必要的生态用水。
四、突出重点，防治结合
（九）加大工业污染防治力度。要进一步加强对造纸、酿造、制药、制革、印染、化工等污染严重行业的治理，在2005年年底前，对沿淮四省现有石灰法制浆生产线、年制浆能力34万吨以下化学制浆生产线，年生产能力2万吨以下黄板纸企业、1万吨以下废纸造纸企业、1万吨以下酒精生产线、1万吨以下淀粉生产线，由县级以上地方人民政府责令关闭。对排放水污染物超标的企业一律实行停产整治；对虽能达标排放、但污染物排放总量仍然较高的企业，要实行技术改造，推行清洁生产，削减污染物排放量。对污染治理项目，尤其是采用清洁生产工艺和技术，实现污染物减排的项目，国家适当给予补助。
（十）加快城镇污水处理设施建设。在2005年年底前，沿淮四省所有城镇污水处理单位全部改制成独立企业法人，实行市场化运营。城镇污水处理厂和管网建设实行厂网并举，管网先行，加强污水再生利用和污泥处置设施建设。加快配套管网的建设，保证投入运行后的城镇污水处理厂的实际处理负荷在第一年达到设计负荷的60%，第三年起达到设计负荷的75%。未配套建设脱氮设施的，应在2006年年底前完成建设。新建、改建、扩建的城镇污水处理厂，应同时配套建设脱氮设施。湖泊、水库周边的城镇污水处理厂应同时建设除磷设施。自2007年起，对城镇污水处理单位排水中氨氮含量超标的，加倍征收排污费。要积极推行产业化、市场化，鼓励采用多种方式，利用社会资金建设城镇污水处理设施，国家视情况适当给予支持。对城镇污水收集管网建设，地方财政要重点支持，对城镇生活污水处理收费达到每吨08元以上的，国家将继续给予支持。在2005年年底前，沿淮各地在调整城镇供水价格时，要优先将城镇污水处理收费标准提高到保本微利水平；达不到这一水平的，应结合本地区污水处理设施运行成本，制订最低收费标准，确保污水处理设施正常运行。
（十一）加快城镇垃圾处理场及配套设施建设。要加强沿河城镇生活垃圾的收集和处置，逐步实现建制镇生活垃圾的减量化、资源化、无害化。各级财政要继续支持垃圾处理场建设，积极推进垃圾处理产业化、投资多元化和建设运营规范化。沿淮各地要在2005年年底前全面开征城市垃圾处理费，并积极促进城镇垃圾处理场的企业化改制。
（十二）控制农业面源污染。在2006年6月底前，在淮河流域选择一批具备条件的县（市、区）实施规模化畜禽养殖污染治理示范工程，根据土地消纳能力调整养殖规模，采用沼气等生态技术综合治理畜禽养殖污染，鼓励和支持有条件的地方积极开展有机肥加工利用。在2007年年底前，沿淮各地要完成规模化畜禽养殖污染治理。
五、强化管理，严格执法
（十三）实行排污总量控制和许可证制度。沿淮各地要抓紧完成水环境容量测算工作，经审核后由当地人民政府批准执行，并向社会公布。要依据水环境容量和水资源保证能力，对排污量进行指标核定和动态管理，严格控制排污总量。所有新建项目，都应符合水环境容量和排污总量控制的要求。自2005年起，凡是没有水环境容量的地区，禁止新上增加排污量的项目。环保总局要抓紧起草《排污许可证条例》，严格实行排污许可证管理。在2004年年底前，对日排废水100吨、化学需氧量30公斤、氨氮20公斤以上的重点排污企业发放排污许可证。在2005年年底前，完成所有排污单位和城镇污水处理厂排污许可证的发放工作，自2006年起实行持证排污。在2006年年底前，重点排污企业和城镇污水处理厂必须在指定位置安装在线监控装置，并与环保等部门联网。
（十四）加强环境监督管理能力建设。沿淮四省各级人民政府要保证环境监督管理能力和环境执法能力建设必要的资金需要。加快污染源自动监控设施和水质监测站建设，特别是河流跨界断面水质自动监测站建设。要充分发挥各有关部门及流域管理机构现有技术与资源优势，统一组建并完善淮河流域水环境监测网络和重点污染源自动在线监控网络。有关部门应根据职责，将监测结果和有关情况及时向环保部门通报。水环境信息由环保部门统一发布。
（十五）强化环境执法监督。建立和完善环境违法案件移送、通报和考核制度。环保部门定期通报环境违法案件的立案、移送、督办等情况。继续深入开展查处违法排污企业专项行动，严厉查办环境违法行为，依法惩处破坏环境的犯罪行为。环保部门要为水污染事故受害的群众提供法律咨询服务。建立环境行政执法监督与行政执法过错责任追究制。环保总局要结合环境执法的实践，尽快对《中华人民共和国水污染防治法》提出修订的建议。
（十六）建立水污染事故应急机制。在2005年6月底前，环保总局要会同水利部制订《淮河流域敏感区域水环境应急预案》，将淮河干流及主要支流纳入应急范围，做好敏感河段和重点污染源的辩识、评价及控制，建立水污染突发事件风险评估体系和信息通报制度。各有关地区和部门要及时采取防范措施，防止重大水污染事故的发生，确保敏感区域生产生活用水安全。
（十七）开展治污评估工作。环保总局要会同有关部门完成淮河流域水环境监测网络建设，建立目标完成情况评估体系；每年对沿淮四省治污计划实施、排污总量控制及跨省界断面水质达标等情况进行评估，并在向国务院报告后向全国通报。出省界断面水质在扣除入境水质影响后仍不能达标的省份，要向国务院作专题报告。沿淮四省各级人民政府要分别组织对下一级政府的水污染防治计划实施情况的评估，并向同级党委组织部门通报。
（十八）建立环境质量公告制度。自2006年起，沿淮四省人民政府每年要对省辖市的万元工业增加值废水、化学需氧量和氨氮排放量进行排序，并向社会公告。对没有达到水质目标、排污总量已超过环境容量的城市，由环保部门予以公告，并暂停审批需增加排污总量的建设项目环境影响评价报告。
六、加强领导，落实责任
（十九）落实领导责任制。淮河治污的主要责任在地方人民政府，沿淮各地要切实加强对淮河治污工作的领导，坚持一把手亲自抓、负总责。沿淮四省各级人民政府要分别与下一级政府签订治污工作目标责任书，将其纳入领导干部政绩考核指标体系，每年年初对上一年目标完成情况进行考核评定，并将考核结果作为干部任免奖惩的重要依据。
（二十）加大资金投入。按照“污染者负担”的原则，治污资金主要由排放企业承担。同时，各级人民政府要加大投入力度，按照事权财权划分的原则，将治污所需经费分别列入各级财政预算。对沿淮各地因执行本通知第九条规定，关停《淮河流域水污染防治暂行条例》实施前开办企业而减少的地方财政收入，中央财政在分配一般性财政转移支付时统筹考虑。国家水质自动监测站、环境信息平台及远程数据传输设备等监测设施建设，由中央安排投资。
（二十一）加强部门协作。有关部门要将淮河流域水污染防治工作纳入本部门年度工作计划，加强对有关工作的指导和监督。发展改革部门要从产业政策、投资建设和清洁生产等方面，加强指导和监督。财政部门要落实国家有关补助资金，并指导制订有效的实施办法。建设部门要指导并监督城镇污水处理厂和配套管网的建设，做好有关改革工作。水利部门要做好现有闸坝运行管理评估、流域水资源调度和生态用水保障工作。农业部门要指导好农业面源污染控制、农业结构调整等工作。环保总局负责对淮河治污工作实施统一监管，组织制订和实施治污计划，并对落实情况进行检查评估。
（二十二）实行跨界断面水质考核和奖惩制度。自2006年起，环保总局对跨省界断面水质按年度目标进行考核和评定。对治污成绩突出、工作完成情况好的省份，有关部门在中央资金安排、排污费使用等方面给予倾斜；对不能按期完成工作任务和污染反弹严重的省份，有关部门将暂停在该省安排国家支持的项目，停止审批和核准该省需增加排污总量的建设项目，直至出境水质达到目标要求。上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任，具体办法由环保总局会同有关部门征求沿淮四省人民政府意见后另行制订。
（二十三）完善公众的环保参与和监督机制。开展多种形式的环境保护宣传教育，充分发挥新闻媒体的舆论引导和监督作用，提高公众的环境权益意识。建设项目环境影响评价报告审批和环保验收等，应采用听证会、论证会或公示等形式，接受群众监督。进一步畅通群众举报渠道，及时查处群众关心的环境热点、难点问题，并公布污染单位和处理结果。
环保总局要会同监察部监督检查本通知的贯彻执行情况，每年向国务院作出报告。
2004年12月28日
