关键词: 土地征收 补偿安置 农民 财产权保护法律对策
内容提要: 通过借鉴国外征收补偿与财产权保护法制的先进经验，结合我国征收补偿与财产权保护法制历史与现状，在学术界已有研究成果的基础上，针对我国征地补偿实践中存在的“有法不依”和“无法可依”现象与我国现行征地补偿与农民财产权益保护法律制度中存在的主要问题，为改革我国征地补偿与农民财产权益保护法律制度提供对策建议:坚持农民财产权益保护、征地和补偿三位一体、从保护农民财产权益角度改革征地补偿法律制度;从实体法与程序法上建构对农民财产权益的制度性保护与个别性保护，以改变征地实践中“有法不依”与“无法可依”现象、确保农民财产权益的存续保护与价值保护。
一、引言
当前，新农村建设的稳步推进，工业化、城镇化、市场化和农业现代化的快速发展，迫切要求各地政府依法征地补偿，以切实保护农民财产权益。但在实践中，一方面，虽然2004年《宪法》的修改和2007年《物权法》的颁布实施为征地补偿与农民财产权益保护提供了法律规范，但各地违法征地、以租代征等侵犯农民财产权益现象仍不时出现，由此引发的征地纠纷也频频发生，这表明在各地征地补偿与农民财产权益保护中“有法不依”的问题还很严峻;另一方面，尽管中央政策、国务院及各部门的决定，要求明确农民主体地位、缩小征地范围、提高补偿标准、贯彻社会保障原则，各地在实际作法中对改变城乡二元结构、建立适应社会主义市场经济的多种补偿安置模式也进行了有益探索，且国务院颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收要件与程序亦进行了严格规定，这些都为征地补偿与农民财产权益保护指明了方向，但征地补偿须依合宪性法律进行，《物权法》还待完善，《土地管理法》正在修改，专门的《农地征收补偿法》尚未制定出来，征地补偿与农民财产权益保护“无法可依”仍是一个需要解决的问题。
因此，笔者认为，要切实解决我国征地补偿与农民财产权益保护“有法不依”与“无法可依”的原因和症结，减少征地纠纷与社会矛盾，依法合理有效地保护农民财产权益，就应借鉴国外征收补偿与财产权保护法制的先进经验，结合我国征收补偿与财产权保护法制历史与现状，在学术界已有研究成果基础上，考察我国征地补偿与农民财产权益保护面临的法律困境和问题，为改革我国征地补偿与农民财产权益保护法律制度进一步作以下对策研究:坚持农民财产权益保护、征地和补偿三位一体、从保护农民财产权益角度改革征地补偿法律制度;从实体法与程序法上建构对农民财产权益的制度性保护与个别性保护，①以改变征地实践中“有法不依”与“无法可依”现象，确保农民财产权益的存续保护与价值保护。
二、国外征收补偿与财产权保护法制借鉴
通过对法国、德国、美国三国征收补偿与财产权保护法律制度中相关文献的梳理与探讨，总结出各国征收补偿法律制度在不断发展、完善中凸现出来的特点与规律:基本共性是通过在立法、行政与司法实践中不断变革和完善征收与补偿相关法律制度，以达到对私人财产权合理、有效的制度性保护与个别性保护，形成征收、补偿与财产权保护三
位一体的法律体系，探讨出一系列征收补偿理论:
(一)主张征收补偿须有充分的合宪性法律基础
如1919年德国所颁布的《魏玛宪法》第153条第2款规定:“财产征收，唯有因公共福祉，根据法律，方可准许之。”1949年西德颁布的基本法第14条第3款规定:“……公用征收须以法律或基于法律为之，而该法律须同时规定补偿之种类与范围。”依此条款，财产征收，惟有依据法律，而该法律并“同时”有规定征收补偿之“额度”及“种类”时，方可准许之。且在宪法的体系中，形成财产权保障、征收和补偿三位一体，而不可分离。②
(二)主张公共利益内容应遵从立法者具体规范原则
对征收事项采列举及概括混合方式以分散的各个法律具体规定，且绝对拒绝纯粹的国库利益、地方政府公共财政利益的公益征收。③同时认为，立法者于规定公益内容之时，应尽可能避免援用空泛及抽象的用语，而应将公益予以类别化、特别化。④尤其是在立法技术上，惟有强调“具体规范”原则，国家权力滥用公益的情况，才可望被遏阻，私人财产权利才能得到切实、有效的保护。
(三)主张“公正、事先的”补偿原则与“市价”补偿标准
如1789年8月26日法国《人权宣言》第17条，亦即:1791年9月3日—14日法国宪法绪言规定:“财产权是一种不可侵犯的神圣的权利，非经合法证明确为公共需要，而且履行公正赔款，与赔款预付条件之前，不得加以剥夺。”⑤1804年《法国民法典》第545条规定:“若非为公共用途，而给以公正的、预付的赔款不得强迫任何人放弃其财产权。”⑥1949年西德颁布的基本法第14条第3款规定:“公用征收仅能为了公共福祉之需要，始得为之，公用征收须以法律或基于法律为之，而该法律须同时规定补偿之种类与范围。征收补偿之确定，应就公共利益与当事人利益为合理之权衡。”1791年《美国联邦宪法》第5条修正案同样规定，任何人不得“未经正当法律程序，而被剥夺其生命、自由及财产权;私有财产亦不得在未予以公正补偿(just compensa-tion)前，为了公共用途而被征收”。
在规定“公正、事先的”补偿原则的同时，主张财产征收须遵循“市价”补偿标准，应兼顾被征收财产的客观价值与被征收人本身的“特别价值”(如弱者的生存、发展权利)。⑦规定征收“市价”补偿标准具代表性的法规如1960年6月23日德国通过的《联邦建筑法》。⑧
(四)主张征收客体应包括任何具有财产价值的私权利
如在德国，早在魏玛宪法时期，帝国法院的判决就明白地宣示:“征收之客体，不再是以所有权以及其他物权为限。只要是任何具有财产价值之权利，包括代债权在内，皆可列入征收侵害的标的之范围。”⑨一直到1923年，柏林大学教授Martin Wolff发表了《联邦宪法及所有权》一文，将宪法所有权保障的客体，由传统的民法物权概念沿袭而来的“(物体)所有权”，扩充到“任何具有财产价值的私权利”。同时，魏玛时代已被确认的扩张的所有权概念在其后的基本法内被承继下来，使得基本法第14条第1款的所有权保障，系和财产权保障同义。准此，所有具有财产价值的私权利，例如(物权的)所有权，智慧财产权(著作、出版及专利权)，债权以及其它私法的权利，皆可归属于基本法保障范围之内。???
(五)主张征收中行政、司法分权原则与财产权司法保护原则
如在法国，1810年3月8日公布的第一部近代土地征收法律中，“确定仅有司法机关可以宣布土地征收的原则，此原则迄今犹保持其效力。再者，该法律一方面将赔款之决定权委诸司法机关，一方面则将公共用途之宣告权委诸元首”。1841年5月3日公布的现代土地征收法律中，则进一步确立了财产征收中行政权与司法权分权原则与私人财产权司法保护原则。???在德国，一方面，设定了征收前先行协商程序，法律规定行政机关有义务于实施征收前先行协议价购。???另一方面，确立了行政、司法分权原则，规定征收争议由行政法院裁决、补偿争议由普通法院裁决。如《魏玛宪法》第153条第2款规定:“……公用征收必须予以适当之补偿，有关补偿额度之争议，由普通法院裁判之。”基本法第14条第3款规定:“……征收补偿之确定，应就公共利益与当事人利益为合理之权衡。有关征收补偿之争议，由普通法院裁判之。”
总而言之，通过探讨法国、德国、美国三国征收补偿与财产权保护法律制度的发展规律，总结出一系列先进的理论与经验，让我们可以清楚地看到，要合理、有效地保护私人财产权利，应当坚持财产权保障、征收和补偿三位一体，从保护私权角度合理构建征收补偿制度。这无疑值得我们在改革征地补偿制度以保护农民财产权益方面学习和借鉴。
三、我国征地补偿与农民财产权益保护法律问题
由于我国一直以来都是偏向财产权的社会责任观念，因而，现行有关征地的法律制度，便是在强调维护公共利益的前提下，规定对农民财产权益的保护。致使我国征地补偿与农民财产权益保护法律制度发展到今天，仍然存在着不少问题:
(一)征地补偿欠缺充分法律基础
根据《立法法》第8条、第9条的规定，对非国有财产的征收只能制定法律;且在尚未制定法律的情况下，全国人民代表大会及其常务委员会也只能授权国务院根据实际需要对非国有财产的征收制定行政法规。但由于现行国内偏向财产权的社会责任观念，征地往往被视为为公益取得财产的手段。对征地补偿与农民财产权益保护制度的法律规定严重缺乏，就是现有的法律规定也大多是从强调维护公共利益的角度，规定对农民财产权益的保护，且规定粗陋、简略。
我国现阶段，在国家立法层面上，尚未制定统一的《农地征收补偿法》，目前对征地补偿进行规范的法律主要是宪法、物权法、土地管理法、土地管理法实施条例。而2004年修正后的《宪法》只是在第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年颁布的《物权法》也只在第42条规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”2004年根据宪法修改的《土地管理法》仅在第2条第4款增加了征收目的必须是“为了公共利益需要”，其他问题未作任何修改。就是国务院颁布的《土地管理法实施条例》关于征地补偿程序也只在第25条规定:“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”其中对征地补偿争议诉讼解决程序则根本未予涉及。
国家税务总局关于中国远洋运输（集团）总公司缴纳企业所得税问题的通知
国家税务总局
国家税务总局关于中国远洋运输（集团）总公司缴纳企业所得税问题的通知
国家税务总局
国税函(2001)418号
各省、自治区、直辖市（不含吉林、江西、西藏）国家税务局，大连、青岛、厦门、
宁波市国家税务局：
中国远洋运输（集团）总公司（以下称中远集团）是属于国务院确定的120家试点大型企业集团之一，根据《国家税务总局关于大型企业集团征收所得税问题的通知》（国税发〔1994〕027号）的有关规定，为支持中远集团的进一步发展，现将该集团缴纳企业所得税的问题通知如下：
一、中远集团所属的96家全资控股企业（名单见附件），2001年度由中国远洋运输（集团）总公司在北京市合并缴纳企业所得税，税款入中央金库。
中远集团所属合并纳税的成员企业，2001年度暂不实行就地预交企业所得税办法。
二、中远集团所属合并纳税的成员企业，在企业改组、改造或资产重组过程中，因股权发生变化而变成非全资控股的企业，经当地国家税务局确认后，从股权发生变化的年度起，就地缴纳企业所得税，并报国家税务总局备案。
三、中远集团公司所属合并纳税的成员企业，应按照国家税务总局的有关规定，向所在地国家税务局报送所得税纳税申报表，并接受所在地国家税务局的检查和监管；当地国家税务局应按国家税务总局的统一规定，认真受理企业的纳税申报，切实履行纳税检查和监管职责。
附件：中远集团合并缴税成员企业名单
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｜ 序号 ｜ 单 位 ｜ 注册地 ｜
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｜ 1 ｜中国远洋运输（集团）总公司 ｜北京市东城区 ｜
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｜ 2 ｜广州远洋运输公司 ｜广东广州市 ｜
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｜ 3 ｜上海远洋运输公司 ｜上海市 ｜
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｜ 4 ｜天津远洋运输公司 ｜天津市 ｜
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｜ 5 ｜青岛远洋运输公司 ｜山东青岛市 ｜
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｜ 6 ｜大连远洋运输公司 ｜辽宁大连市 ｜
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｜ 7 ｜中远散货运输有限公司 ｜天津市 ｜
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｜ 8 ｜中远集装箱运输有限公司 ｜上海市 ｜
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｜ 9 ｜中远集团财务公司 ｜北京市西城区 ｜
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｜ 10 ｜中远国际航空货运代理有限公司 ｜北京市东城区 ｜
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｜ 11 ｜中远实业公司 ｜北京市东城区 ｜
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｜ 12 ｜中远房地产开发公司 ｜北京市东城区 ｜
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｜ 13 ｜中远对外劳务合作公司 ｜北京市朝阳区 ｜
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｜ 14 ｜中远人力资源开发公司 ｜北京市朝阳区 ｜
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｜ 15 ｜中远海上电子设备公司 ｜北京市东城区 ｜
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｜ 16 ｜中远工业公司 ｜北京市朝阳区 ｜
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｜ 17 ｜中国船舶燃料供应总公司 ｜北京市朝阳区 ｜
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｜ 18 ｜中远国际贸易公司 ｜北京市朝阳区 ｜
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｜ 19 ｜中国船舶燃料供应大连公司 ｜辽宁大连市 ｜
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｜ 20 ｜中国船舶燃料供应丹东公司 ｜辽宁丹东市 ｜
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｜ 21 ｜中国船舶燃料供应湛江公司 ｜广东湛江市 ｜
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｜ 22 ｜中国船舶燃料供应广州公司 ｜广东广州市 ｜
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｜ 23 ｜中国船舶燃料供应青岛公司 ｜山东青岛市 ｜
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｜ 24 ｜中国船舶燃料供应秦皇岛公司 ｜河北秦皇岛市 ｜
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｜ 25 ｜中国船舶燃料供应连云港公司 ｜江苏连云港市 ｜
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｜ 26 ｜中国外轮代理总公司 ｜北京市朝阳区 ｜
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｜ 27 ｜中国上海外轮代理公司 ｜上海市 ｜
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｜ 28 ｜中国大连外轮代理公司 ｜辽宁大连市 ｜
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｜ 29 ｜中国广州外轮代理公司 ｜广东广州市 ｜
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｜ 30 ｜中国青岛外轮代理公司 ｜山东青岛市 ｜
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｜ 31 ｜中国湛江外轮代理公司 ｜广东湛江市 ｜
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｜ 32 ｜中国宁波外轮代理公司 ｜浙江宁波市 ｜
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｜ 33 ｜中国南京外轮代理公司 ｜江苏南京市 ｜
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｜ 34 ｜中国江阴外轮代理公司 ｜江苏江阴市 ｜
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｜ 35 ｜中国安庆外轮代理公司 ｜安徽安庆市 ｜
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｜ 36 ｜中国丹东外轮代理公司 ｜辽宁丹东市 ｜
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｜ 37 ｜中国日照外轮代理公司 ｜山东日照市 ｜
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｜ 38 ｜中国海门外轮代理公司 ｜浙江台州市 ｜
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｜ 39 ｜中国漳州外轮代理公司 ｜福建漳州市 ｜
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｜ 40 ｜中国湄州湾外轮代理公司 ｜福建莆田市 ｜
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｜ 41 ｜中国外轮代理公司扬州分公司 ｜江苏扬州市 ｜
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｜ 42 ｜中国镇江外轮代理公司 ｜江苏镇江市 ｜
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｜ 43 ｜中国南通外轮代理公司 ｜江苏南通市 ｜
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｜ 44 ｜中国张家港外轮代理公司 ｜江苏张家港市 ｜
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｜ 45 ｜中国茂名外轮代理公司 ｜广东茂名市 ｜
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｜ 46 ｜中国北京外轮代理公司 ｜北京市东城区 ｜
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｜ 47 ｜中国唐山外轮代理公司 ｜河北唐山市 ｜
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｜ 48 ｜中国嘉兴外轮代理公司 ｜浙江嘉兴市 ｜
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｜ 49 ｜中远国际货运有限公司 ｜北京市东城区 ｜
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｜ 50 ｜中国汽车运输北京物资公司 ｜北京市朝阳区 ｜
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｜ 51 ｜中国汽车运输北京晋煤外运公司 ｜北京市朝阳区 ｜
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｜ 52 ｜中国汽车运输天津公司 ｜天津市 ｜
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｜ 53 ｜中国汽车运输廊坊公司 ｜河北廊坊市 ｜
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｜ 54 ｜中国汽车运输武汉公司 ｜湖北武汉市 ｜
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｜ 55 ｜中国汽车运输昆明公司 ｜云南昆明市 ｜
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｜ 56 ｜中国汽车运输沈阳公司 ｜辽宁沈阳市 ｜
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｜ 57 ｜广州中远国际货运有限公司 ｜广东广州市 ｜
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｜ 58 ｜武汉中远国际货运有限公司 ｜湖北武汉市 ｜
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｜ 59 ｜武汉中远国际货运有限公司宜昌分公司 ｜湖北宜昌市 ｜
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｜ 60 ｜武汉中远国际货运有限公司沙市分公司 ｜湖北沙市 ｜
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｜ 61 ｜青岛中远国际货运有限公司 ｜山东青岛市 ｜
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｜ 62 ｜河南中远国际货运有限公司 ｜河南郑州市 ｜
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｜ 63 ｜连云港中远国际货运有限公司 ｜江苏连云港市 ｜
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｜ 64 ｜大连中远国际货运有限公司 ｜辽宁大连市 ｜
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｜ 65 ｜天津中远国际货运有限公司 ｜天津市 ｜
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｜ 66 ｜西安中远国际货运有限公司 ｜陕西西安市 ｜
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｜ 67 ｜上海中远国际货运有限公司 ｜上海市 ｜
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｜ 68 ｜上海远洋国际货运有限公司青浦货运部 ｜上海市 ｜
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｜ 69 ｜江苏中远国际货运有限公司 ｜江苏南京市 ｜
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｜ 70 ｜浙江中远国际货运有限公司 ｜浙江杭州市 ｜
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｜ 71 ｜安徽中远国际货运有限公司 ｜安徽合肥市 ｜
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｜ 72 ｜重庆中远国际货运有限公司 ｜重庆市 ｜
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｜ 73 ｜河北中远国际货运有限公司 ｜河北石家庄市 ｜
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｜ 74 ｜四川中远国际货运有限公司 ｜四川成都市 ｜
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｜ 75 ｜中远国际旅行社 ｜北京市东城区 ｜
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｜ 76 ｜中国汽车运输总公司 ｜北京市东城区 ｜
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｜ 77 ｜大连中远集装箱船务代理有限公司 ｜辽宁省大连市 ｜
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｜ 78 ｜中远集装箱船务代理有限公司 ｜北京市 ｜
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｜ 79 ｜黑龙江中远国际货运有限公司 ｜黑龙江省哈尔滨市｜
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｜ 80 ｜大连北方集装箱运输公司 ｜辽宁省大连市 ｜
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｜ 81 ｜陕西中远国际航空货运代理有限公司 ｜陕西省西安市 ｜
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｜ 82 ｜广州中远集装箱船务代理有限公司 ｜广东省广州市 ｜
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｜ 83 ｜广州中远国际航空货运代理有限公司 ｜广东省广州市 ｜
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｜ 84 ｜大连远洋国际货运公司石油经销部 ｜辽宁省大连市 ｜
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｜ 85 ｜北京远洋国际货运公司 ｜北京市东城区 ｜
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｜ 86 ｜河北中远国际货运有限公司唐山分公司 ｜河北唐山市 ｜
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｜ 87 ｜山西中远国际货运有限公司 ｜山西太原市 ｜
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｜ 88 ｜内蒙古中远国际货运有限公司 ｜呼和浩特市 ｜
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｜ 89 ｜新疆中远国际货运有限公司 ｜乌鲁木齐市 ｜
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｜ 90 ｜广西中远国际货运有限公司 ｜广西南宁市 ｜
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｜ 91 ｜贵州中远国际货运有限公司 ｜贵州贵阳市 ｜
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｜ 92 ｜湖南中远国际货运有限公司 ｜湖南长沙市 ｜
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｜ 93 ｜云南中远国际货运有限公司 ｜云南昆明市 ｜
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｜ 94 ｜宁夏中远国际货运有限公司 ｜宁夏银川市 ｜
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｜ 95 ｜甘肃中远国际货运有限公司 ｜甘肃兰州市 ｜
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｜ 96 ｜青海中远国际货运有限公司 ｜青海西宁市 ｜
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2001年6月7日
