关于建立仲裁机构受托调解制度的思考
张在祯
【中文摘要】
本文概述了我国现行仲裁法对调解制度的安排，界定了（既不同于“仲裁程序外的调解制度”又不同于“仲裁程序内的调解制度”的）“仲裁机构受托调解制度”的基本概念，浏览了委托调解制度在我国的发展状况，列举了党和国家支持建立仲裁机构受托调解制度的有关政策，探寻了仲裁机构受托调解制度的法律依据，举例说明仲裁机构受托调解制度的需求，讨论了仲裁机构受托调解制度的运行模式，设计了仲裁机构受托调解结案的方式，审视了仲裁机构受托调解法律文书的效力，构想了仲裁机构受托调解制度的实施步骤，建议对仲裁机构受托调解业务进行监督控制。
【Abstract】
This text outlined the provisions in effect about mediation specified in the arbitration law of the People's Republic of China and relevant arbitration rules, defined the basic concept of delegated mediation system with arbitral proceedings, which is different from mediation beyond arbitral proceedings and mediation within arbitral proceedings, scanned the developing condition about delegating mediation system of our country, enumerated the main points specified in the government’s relevant policies on supporting the delegated mediation system with arbitral proceedings, explored legal provisions of the delegated mediation system with arbitral proceedings, illustrated with an example of the need for the delegated mediation system with arbitral proceedings, discussed the working mode of the delegated mediation system with arbitral proceedings, designed the way winding up a case of the delegated mediation system with arbitral proceedings, examined legal binding force of document of the delegated mediation with arbitral proceedings, conceived the idea of implementing stages of the delegated mediation system with arbitral proceedings, proposed that the delegated mediation with arbitral proceedings should be controlled.
【关 键 词】 仲裁 调解 仲裁程序内调解 仲裁程序外调解 仲裁机构受托调解
△ 序言
目前，我国正在探索建立“大调解”工作体系。“在大调解工作体系中，党委、政府、各行业、各部门以及社会团体、公民都能发挥不同作用，充分体现了社会多元参与的精神”， 积极探索仲裁制度如何与人民调解、行政调解、司法调解制度相结合，特别是仲裁机构接受民间组织、行政机关和审判机关的委托，调解经济纠纷特别是商事纠纷，具有广阔的创新与发展空间。笔者拟从现行仲裁法对调解制度的安排、委托调解制度的实践发展状况、仲裁受托调解制度的政策支持、仲裁受托调解制度的法律依据、仲裁受托调解制度的需求举例、仲裁受托调解制度的运行模式、仲裁受托调解结案方式的设计、仲裁受托调解法律文书的效力、仲裁受托调解制度的实施步骤、仲裁受托调解业务的监督控制等十方面，谈谈关于我国建立“仲裁机构受托调解制度”的思考。
一、现行仲裁法对调解制度的安排
在深入探讨“仲裁受托调解”制度之前，有必要简析我国现行仲裁法规对调解制度的已有安排。
1994年《中华人民共和国仲裁法》（以下简称“《仲裁法》”）第51条规定“仲裁庭在作出裁决前，可以先行调解。当事人自愿调解的，仲裁庭应当调解。调解不成的，应当及时作出裁决。”可见，《仲裁法》所规定的调解是“仲裁程序内的调解”，其前提是纠纷案件已具仲裁协议并进入仲裁程序。
作为国内具有代表意义的仲裁规则《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则》（2005版）（以下简称“《贸仲规则》”）第40条（仲裁与调解相结合）第1项规定“当事人在仲裁委员会之外通过协商或调解达成和解协议的，可以凭当事人达成的由仲裁委员会仲裁的仲裁协议和他们的和解协议，请求仲裁委员会组成仲裁庭，按照和解协议的内容作出仲裁裁决。”第5项进一步明确“在仲裁庭进行调解的过程中，双方当事人在仲裁庭之外达成和解的，应视为是在仲裁庭调解下达成的和解。” 《贸仲规则》通过“仲裁协议”和“在仲裁庭进行调解的过程中”作为前提条件，将“当事人在仲裁委员会之外通过协商或调解达成的和解协议”和“双方当事人在仲裁庭之外达成的和解”统一纳入了“仲裁调解”轨道。
可见，就《仲裁法》和《贸仲规则》的规定而言，我国现行的“仲裁调解”仍属仲裁活动的范畴。当然，如果从受理仲裁必须以存在仲裁协议为前提这个角度而言，仲裁也是接受当事人委托。仲裁庭主持的调解活动，要么当事人自愿，要么征得当事人同意，本质上也属于“受托”进行的。但是，这种以当事人达成的“仲裁协议”为前提的“仲裁协议调解”与本文所讨论的“仲裁机构受托调解”尚有重大区别。
本文所称“仲裁受托调解”即“仲裁机构接受委托调解”，是指仲裁委员会等仲裁机构接受（行业协会、社会团体、企事业单位等）民间组织（或称“社会组织”）、行政机关和审判机关的书面委托，并征得当事人书面同意，指定或由当事人选择的仲裁员作为调解员，通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民商事纠纷的活动。 与现行“仲裁协议调解”属于仲裁活动的范畴相比，“仲裁机构受托调解”本质上属于调解活动的范畴。
在此需要附带说明的是，根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号）（以下简称“2009年《若干意见》”）第9条规定 ，我国实践中确实大量存在着由仲裁委员会专门设立的调解组织进行的，不适用仲裁庭主持下的调解规则，而适用由仲裁委员会制定的单行调解规则 的调解活动，是一种独立于仲裁程序之外的通过调解解决纠纷的方式。显然这种“仲裁庭外调解”又不同于上述的“仲裁协议调解”和“仲裁受托调解”。
二、委托调解制度的实践发展状况
根据我国现行《民事诉讼法》、《仲裁法》及其司法解释规定，我国解决法院和其他机关、组织对民事经济纠纷案件的主管原则表明，若当事人既没有在合同中订立仲裁条款，也没有以其他书面方式在纠纷发生前或者纠纷发生后达成请求仲裁的协议，或者合同的双方当事人在书面合同中已经依法协议选择法院管辖的，就不可能启动仲裁程序，当然也就不可能进行“仲裁协议调解”。
问题是，对于数额较大的商事合同纠纷或者不动产纠纷，遇到当事人没用订立仲裁协议；或者因仲裁协议的相对性使得仲裁机构不能同时审理；特别是在商事调解组织、行业调解组织 、行政机关、法院有较为合理的理由，认为若将案件委托给仲裁机构调解处理更为适宜等情况时，可否委托仲裁机构进行调解呢？
上海市高级人民法院、上海市司法局在总结长宁、杨浦区试点工作经验的基础上，于2006年2月印发了《关于规范民事纠纷委托人民调解的若干意见》，标志着上海全面推行民事纠纷委托人民调解工作。 2006年上海市高级人民法院、上海市人民检察院、上海市公安局、上海市司法局还印发了《关于轻伤害案件委托人民调解的若干意见》；2007年上海市公安局、上海市司法局又印发了《关于治安案件委托人民调解的若干意见》；全国各地也相继出台了有关规范民事案件委托人民调解和轻微刑事案件委托人民调解的规定，推广实施委托调解制度。
正是实践中有的基层人民法院、公安机关将其已经受理的纠纷委托人民调解委员会调解。在《中华人民共和国人民调解法》（以下简称“《人民调解法》”）立法过程中，就有意见认为应将“委托调解”制度在人民调解法中作出规定。有的部门、学者也建议在调解程序中增加“人民调解委员会可以接受人民法院或者其他国家机关的委托，对一些民事案件进行调解”。 鉴于调解的性质与诉讼程序和行政程序的关系及法律后果等问题，尚需在实践中进一步探索论证而暂未将“委托调解”制度写入《人民调解法》。
虽然这些“委托调解”并非我们要谈的“仲裁机构受托调解”（即“委托仲裁机构调解”），但是这些实践活动已经给了我们足够的启迪，包括仲裁受托调解在内的“委托调解”制度的具有可操作性。
三、仲裁受托调解制度的政策支持
近几年来，党和国家的一系列方针政策为我们积极研究仲裁机构受托调解制度提供了强有力政策支持和巨大的探索空间：
2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出“积极探索预防和解决社会矛盾的新路子。要积极探索解决民事纠纷的新机制。”
2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“加强司法民主建设，健全公开审判、人民陪审员、人民监督员等制度，发挥律师、公证、和解、调解、仲裁的积极作用。”
2007年胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”
2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出“健全社会矛盾纠纷调解机制。推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，实现各类调解主体的有效互动，形成调解工作合力。”
2010年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出“加强和创新社会管理。按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设。健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，整合各方面力量，建立调处化解矛盾纠纷综合平台。”
2010年司法部长吴爱英在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上作《关于的说明》时谈到“人民调解与司法调解、行政调解等共同构成的“大调解”体系，为预防和减少民间纠纷、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。”
2010年《司法部关于深入学习宣传贯彻的通知》提出“推动企（事）业单位和专业性、行业性人民调解组织建设”。据悉“目前全国82.4万个人民调解组织中，行业性、专业性调解组织1.2万个” 。这些“行业性、专业性调解组织”也可以将其受理的纠纷案件委托给仲裁机构调解处理。
四、仲裁受托调解制度的法律依据
“2009年最高法院《若干意见》”第1条提出“充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接”。第2条提出“完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设，促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效”。第10条提出“人民法院鼓励和支持行业协会、社会组织、企事业单位等建立健全调解相关纠纷的职能和机制”。第14条规定：“对属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的案件，人民法院在收到起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，可以依职权或者经当事人申请后，委派行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解。” 第15条规定“经双方当事人同意，或者人民法院认为确有必要的，人民法院可以在立案后将民事案件委托行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织协助进行调解。”笔者认为，这里的“其他具有调解职能的组织”应当包括“仲裁机构”。
《最高人民法院关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（法发〔2010〕16号）（以下简称“2010最高法院《若干意见》”）第11条在“2009年最高法院《若干意见》”的基础上进一步强调“继续抓好委托调解和协助调解工作。在案件受理后、裁判作出前，经当事人同意，可以委托有利于案件调解解决的人民调解、行政调解、行业调解等有关组织或者人大代表、政协委员等主持调解，或者邀请有关单位或者技术专家、律师等协助人民法院进行调解。”第29条规定“各级人民法院应当加强与其他国家机关、社会组织、企事业单位和相关组织的联系，鼓励各种非诉讼纠纷解决机制的创新，通过适当方式参与各种非诉讼纠纷解决机制的建设，理顺诉讼与非诉讼相衔接过程中出现的各种关系，积极推动各种非诉讼纠纷解决机制的建立和完善。”
如果说“2009年最高法院《若干意见》”已经提出“委托调解”制度的话，那么“2010年最高法院《若干意见》”在进一步强调的基础上，又为仲裁接受司法委托调解开辟了广阔的创新与发展空间。而“2009年最高法院《若干意见》”作为经中央批准的、最高司法机关发布的、具有司法解释性质的法规性文件，无疑具有法律规范效力。
成都市村镇房屋产权产籍管理暂行办法
四川省成都市人民政府
成都市村镇房屋产权产籍管理暂行办法
成都市人民政府
成都市人民政府第27次常务会议讨论通过
第一条 为加强村镇房屋产权产籍管理，保护房屋产权人的合法权益，根据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》和《四川省村镇规划建设管理条例》等有关法律、法规，结合成都市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内农民集体所有的土地上各类房屋的产权产籍管理，适用本办法。
第三条 本办法所称村镇房屋产权，是指村镇房屋的所有权，即房屋产权人依法占有、使用、收益和处分自己房屋的权利；村镇房屋产籍，是指房屋的产权档案、表卡、帐册和其他反映产权现状及历史情况的资料。
第四条 市建设行政主管部门负责全市村镇房屋产权产籍的管理工作。
区（市）县建设行政主管部门负责所辖行政区域内村镇房屋产权产籍的管理工作。
第五条 村镇房屋实行产权登记发证制度。村镇房屋所有权证是产权人具有房屋所有权的合法凭证。
村镇房屋产权人应当自觉遵守本办法，接受建设行政主管部门的指导、监督和管理。
第六条 村镇房屋产权的取得、转移、变更，应当符合有关法律、法规和本办法的规定，并在事实发生之日起三十日内由申请人向房屋所在地的区（市）县建设行政主管部门（以下简称登记机关）申请登记，经审查确认后，由登记机关向产权所有人颁发村镇房屋所有权证（含共有权保
持证）。
第七条 登记机关应当对房屋产权登记申请进行审查。符合本办法规定的登记条件的，应当在接到登记申请之日起三十日内核准登记，并颁发村镇房屋所有权证；不符合登记条件的，应当书面通知申请人，并说明原因。
注销房屋所有权证，登记机关应当作出书面决定，并送达权利人。
第八条 申请房屋产权登记，应当符合下列条件：
（一）具有完整齐全的房屋所有权证明和土地使用证；
（二）具有符合房屋技术规范、安全标准以及其他有关规定的永久性建筑；
（三）法律、法规规定的其他条件。
第九条 有下列情形之一的，不予办理房屋产权登记：
（一）违法建筑；
（二）临时建筑；
（三）不符合房屋技术和安全规范的建筑；
（四）超出批准的建筑面积部分；
（五）城市居民购买的农民住宅或占用集体土地建造的住宅；
（六）法律、法规规定的其他情形。
第十条 有下列情形之一的，暂缓登记：
（一）房屋所有权和土地使用权有争议，尚未解决的；
（二）不能如期提供完整齐全的证明文件和资料的；
（三）产权人下落不明，尚未确定代管人的；
（四）法律、法规规定的其他应当暂缓登记的。
无主房屋，依照法律规定的程序处理。
第十一条 村镇房屋产权登记，按下列规定确定登记申请人：
（一）村民、集镇居民及其他公民私有的房屋，由个人申请登记，并以户口簿或身份证所载姓名为准；
（二）法人的房屋，由该法人申请登记，并使用法人全称；
（三）其他组织的房屋，由该组织申请登记，并使用其全称；
（四）共有房屋，由全体共有人申请登记。
第十二条 公民、法人及其他组织可以委托代理人申请房屋产权登记。代理人申请房屋产权登记，应当交验委托书和本人身份证。房屋产权人系无行为能力或限制行为能力的，由其法定代理人代为申请登记。
第十三条 新建房屋初始申请产权登记，应当按房屋用途分别提交下列证件：
（一）集镇规划区内单位、个人的各类房屋，以及集镇规划区外的单位房屋和生产经营性房屋，提交村镇建设选址定点意见书、村镇建设用地规划许可证、建设用地批准文件、村镇建设工程规划许可证、建筑施工许可证、房屋竣工（或施工）平面图、竣工质检资料及土地使用证；城市
规划区内集体土地上的房屋，提交城市规划建设的相关资料。
（二）村组的个人住房，提交村镇建设选址定点意见书、建设用地批准文件、房屋设计图、竣工质检资料及土地使用证。
第十四条 房屋发生改建、扩建、合并、分割、改变用途和产权人更名等，应当办理产权变更登记。
申请变更登记，除交验原房屋所有权证外，还须提交下列证明文件：
（一）改建、扩建的，按照本办法第十三条规定提交证件；
（二）合并、分割的，提交书面协议书或有关行政管理部门的批准文件或法律文书；
（三）改变房屋用途的，应当符合有关法律法规的规定，并交验有关行政管理部门的批准文件；
（四）产权人更改名称的，法人和其他组织交验有关行政管理部门的批准文件；个人交验身份证或户口簿。
第十五条 村镇房屋买卖、调换、赠与、继承、作价入股等，应当办理产权转移登记。
村镇房屋产权转移，应当依法办理土地使用权变更登记手续后方能申请办理房屋产权转移登记。
申请房屋产权转移登记，除交验原房屋所有权证、产权转移协议书外，还应当按下列规定提交有关证明文件：
（一）集体所有的房屋，提交村民会议审议同意的文件；
（二）企业所有的房屋提交其权力机构同意房屋产权转移的决议；
（三）共有房屋提交全体共有权人签署的协议书和共有权保持证；
（四）私有房屋的继承、赠与，提交有关的法律文书；
（五）其他房屋，提交相关的批准文件。
第十六条 村镇房屋有下列情形之一的，除依法继承或依人民法院判决外，禁止转移、变更：
（一）在国家建设已征用土地范围内的；
（二）在实施村镇规划需拆迁范围内的；
（三）法律、法规规定的其他禁止转移、变更的。
第十七条 村镇房屋灭失、倒塌或丧失使用功能的，其产权即行终止，产权人应当到原登记机关办理注销登记，缴销房屋所有权证。
原房屋经批准重建的，产权人应当重新申请办理产权登记。
第十八条 房屋产权人因迁居等原因，宅基地由集体依法收回的，其房屋可由村组与产权人协商处理；由村组收购或村组按规定调整安置其他村民的，应当办理产权转移登记；房屋已拆除的，产权人应当办理注销登记，缴销房屋所有权证。
第十九条 村镇房屋因国家建设、实施城乡规划需要拆迁的，由拆迁单位按照有关拆迁安置规定办理。拆迁安置后，由拆迁单位凭产权人已接受安置的证明材料，到登记机关办理原房屋产权注销登记，登记机关应当缴销原产权证。新安置的房屋按规定申请房屋产权登记。
第二十条 房屋产权人申请房屋产权登记，应当如实提供房屋产权的真实情况，不得涂改、伪造有关房屋产权的证件和资料。
第二十一条 村镇房屋产权登记中形成的文书、图卡、表册等资料，登记机关应当准确、完整、系统地进行整理归档，建立规范的村镇房屋产籍档案，并根据产权的转移、变更等及时加以调整和补充。登记机关应当做好产籍资料的查阅、利用工作。
村镇房屋产籍档案，登记机关应当依照永久档案管理的有关规定妥善保管，不得丢失和损坏。
第二十二条 村镇房屋所有权证遣失，产权人应当及时向登记机关报告，提出书面申请，经公告无争议的，补办新证。所有权证损坏的，应申请换发新证。
第二十三条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由登记机关注销房屋产权登记，缴销房屋产权证，责令当事人重新申办房屋产权登记。违法行为属非经营性的，可对个人处二百元以下罚款，对法人或其他组织处一千元以下罚款；违法行为属经营性的，可对当事人处一万元以下罚款
。
（一）未如实申报房屋产权真实情况，骗取房屋产权登记的；
（二）涂改、伪造房屋所有权证的；
（三）伪造房屋产权资料的；
（四）村镇房屋产权证登记事项与实际情况不相符合的。
涂改、伪造房屋产权证构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条 当事人对注销房屋产权登记决定或对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。
第二十五条 登记机关工作人员以权谋私、徇私舞弊、玩忽职守的，予以批评教育或行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 办理村镇房屋产权登记，登记机关可按物价主管部门核定的标准收取房屋所有权证工本费。
第二十七条 本办法由成都市人民政府法制局负责解释，成都市建设管理委员会负责组织实施。
第二十八条 本办法自发布之日起施行。
2000年1月25日
